Ist die Anordnung zur Beibringung eines MPU-Fahreignungsgutachtens ein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt?
 

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Ist die Anordnung zur Beibringung eines MPU-Fahreignungsgutachtens ein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt?


Siehe auch Stichwörter zum Thema medizinisch-psychologische Untersuchung (MPU)




Die Meinungsentwicklung zum Problem:

Dass die Anordnung zur Beibringung eines Fahreignungsgutachtens (MPU) eines Medizinisch-Psychologischen Instituts (MPI) ein Verwaltungsbefehl, also ein anfechtbarer Verwaltungsakt sei, wurde früher von der Rechtsprechung angenommen (vgl. VGH München NJW 1966, 2030; OVG Münster NJW 1968, 267; OVG Lüneburg NJW 1968, 2310). Es wurde im wesentlichen damit argumentiert, dass die gegenteilige Rechtsauffassung den grundgesetzlich garantierten Rechtsschutz (Art. 19 GG) unterminieren würde; keinesfalls handele es sich bei der Anordnung lediglich um ein vorbereitendes Verwaltungshandeln. Insbesondere die Gebührenpflichtigkeit wurde als Argument benutzt (zum Zeitpunkt der Entscheidungen war die Durchführung der MPU noch nicht privatisiert, sondern wurde hoheitlich durch den TÜV erbracht). Auch galt damals noch nicht das Verwaltungsverfahrensgesetz, das in § 35 eine ausdrückliche gesetzliche Definition des Verwaltungsakts liefert.

Sowohl in der damaligen Rechtsprechung wie auch in der Literatur gab es jedoch auch damals schon Stimmen, die sich entschieden gegen die Annahme einer selbständigen Anfechtbarkeit stark machten (vgl. VG Minden NJW 1966, 901; Renck BayVBl. 1967, 127; Kieninger NJW 1967, 266 - siehe auch den Gesamtüberblick und die zahlreichen Nachweise bei Weber, "Keine selbständige Anfechtbarkeit einer MPU-Anordnung, NZV 2006, 399).





Nach dem Inkrafttreten des § 35 VwVfG haben sich - im Gegensatz zur seit langem herrschenden Rechtsprechung für eine selbständige Anfechtbarkeit der MPU-Anordnung z.B. stark gemacht: Henn NJW 1993, 3169; Schreber ZRP 1999, 519 ff.; Gehrmann NZV 1997, 10 ff.; Jagow NZV 2006, 27 ff.

Auf dem Verkehrsgerichtstag 2006 in Goslar wurde vom Arbeitskreis III zwar eine höhere Transparenz bei behördlichen Anordnungen, spezielle auch bei der MPU-Anordnung, gefordert, was z. B. in den Presseerklärungen des Anwaltvereins zum Verkehrsgerichtstag auch entsprechend herausgekehrt wird; dass aber der Vorschlag, für eine selbständige Anfechtbarkeit mit Mehrheit abgelehnt wurde, wird nicht erwähnt. Und Hillmann DAR 2006, 128 ff (133) kolportiert hierzu, dass sich die Juristen auf Grund einer Vorabstimmung sicher waren, dass der Vorschlag angenommen werden würde, demzufolge von der Abstimmung fernblieben, sodass die Mehrheit dadurch zustandegekommmen sei, dass die Psychologen plötzlich in der Überzahl erschienen seien (ein tiefer Kristallkugeleinblick in das seelische Geschehen von Juristen, der mit einer sachlichen rechtlichen Auseinandersetzung nichts mehr zu tun hat).

Diese Betrachtungsart legt eher nahe, dass hier berufsständische Wünsche die Feder führen (mehr Mandate durch eine weitere Anfechtungsmöglichkeit einerseits, Interesse an der Aufrechterhaltung des derzeitigen Zustandes bei den Psychologen andererseits). Beides hat mit einer sauberen dogmatischen Beurteilung der Streitfrage nichts mehr zu tun.

Der Entschließungsantrag lautete:
Der Arbeitskreis empfiehlt, die selbständige Anfechtbarkeit der Anordnung der Führerscheinbehörde, ein Gutachten beizubringen, einzuführen. ...
Dies wurde - wie gesagt - mit Mehrheit abgelehnt.

Immerhin darf auf die saubere Vorbereitungsarbeit hingewiesen werden, als deren Ergebnis sich eben ergab, dass die selbständige Anfechtbarkeit erst einmal der Einführung bedarf und keinesfalls der derzeitigen Rechtslage entspricht, wie von einigen einfach behauptet wird.

Der Standpunkt der derzeitigen Rechtsprechung:

In der Entscheidung vom 24.06.1993 - 1 BvR 689/92 - (NJW 1993, 2365 ff. = NZV 1993, 413 ff. = DAR 1993, 427 ff. = Blutalkohol 30, 358 ff. = VRS 86, 1 ff. = BVerfGE 89, 69 ff.) hat das Bundesverfassungsgericht eindeutig ausgesprochen, dass die Anordnung zur Beibringung einer MPU einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff in das durch Art. 2 GG geschützte Persönlichkeitsrecht darstellt, der allerdings vom Betroffenen im Rahmen der geltenden gesetzlichen Bestimmungen hinzunehmen ist. Damit hat das Gericht aber keineswegs entschieden, dass der Anordnung Verwaltungsakt-Charakter zukommt. Nicht jeder Grundrechtseingriff durch hoheitliches Handeln ist gleichzeitig ein eigenständiger formeller Verwaltungsakt.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
"Das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs und der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ableitbare Auftrag zum Schutz vor erheblichen Gefahren für Leib und Leben (vgl. BVerfGE 46, 160 <164>) gebieten es, hohe Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zu stellen. Eine darauf bezogene präventive Kontrolle von Kraftfahrern, wie sie in § 4 Abs. 1 StVG, § 15 b Abs. 2 StVZO vorgesehen war, ist verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. BVerfGE 89, 69 <85>). Auch darf der Fortbestand der Voraussetzungen einer einmal erteilten Erlaubnis überprüft werden. Setzt die Überprüfung belastende, in Grundrechte eingreifende Maßnahmen voraus, ist bei der Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit das Spannungsverhältnis zu berücksichtigen, das zwischen dem Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs einerseits und dem Interesse des Fahrerlaubnisinhabers andererseits besteht, von Gefahrerforschungseingriffen verschont zu bleiben, die mit erheblichen Belastungen für ihn verbunden sind (zu den Belastungen vgl. BVerwG, NJW 2002, S. 78 <79>). ...

Besteht ein hinreichender Verdacht und können mögliche Eignungsmängel nur unter aktiver Mitwirkung des Fahrerlaubnisinhabers aufgeklärt werden, ist es unbedenklich, diese Mitwirkung einzufordern und bei ihrer Verweigerung die dadurch bewirkte Vereitelung der abschließenden Aufklärung zum Nachteil des Betroffenen zu würdigen."
Hätte das Gericht - in Kenntnis der Ansicht der Vorgerichte und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - Bedenken gegen die Qualifizierung der genannten Überprüfungsmaßnahmen als lediglich die spätere Entscheidung vorbereitende Maßnahme gehabt, dann hätte es diese Bedenken auch ausgesprochen und nicht von einer einzufordern den Mitwirkung gesprochen, die erst bei der abschließenden Aufklärung zu würdigen ist.

Jagow NZV 2006, 27 ff. geht meiner Meinung nach mit seiner Auffassung, dass das BVerfG die Frage noch nicht entschieden habe, zu weit. Allenfalls kann man von einem sehr beredten Schweigen des BVerfG sprechen.

Auch in der Entscheidung vom 08.07.2002 - 1 BvR 2428/95 - (NJW 2002, 2381 = NZV 2002, 425 f. = DAR 2002, 410 f.) hat das Bundesverfassungsgericht lediglich die spätere Entscheidung der Verwaltungsbehörde über die Entziehung der Fahrerlaubnis als den eigentlichen Eingriff bezeichnet und sich wiederum überhaupt nicht mit dem Gedanken einer selbständigen Anfechtbarkeit der MPU-Anordnung beschäftigt.

Das Bundesverwaltungsgericht DAR 1970, 167 f. = VRS 38, 394 ff. = NJW 1970, 1989 = BVerwGE 34, 248 ff. (Urt. v. 28.11.1969 - VII C 18.69) hat entschieden:
"Die Anordnung der Verwaltungsbehörde nach StVZO § 3 Abs 2, die dem Inhaber einer Fahrerlaubnis aufgibt, das Gutachten einer medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle über seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beizubringen, ist kein anfechtbarer Verwaltungsakt."
Diese Auffassung hat das BVerwG auch nach Inkrafttreten des VwVfG in der Entscheidung vom 17.05.1994 - 11 B 157/93 - (BayVBl. 1995, 59) aufrecht erhalten:
"Da es sich bei der Aufforderung, gemäß § 15 b Abs. 2 StVZO ein Gutachten einer medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle vorzulegen, nicht um einen Verwaltungsakt handelt, scheidet sowohl eine Anfechtungs- als auch eine Fortsetzungsfeststellungsklage aus."
Mit akribischer Ausführlichkeit hat das OVG Münster VRS 100, 394 ff. = NZV 2001, 396 ff. = NJW 2001, 3427 ff. = Blutalkohol 38, 474 ff. (Beschl. v. 22.01.2001 - 19 B 1757/00, 19 E 886/00) hat entschieden:
Die Anordnung der Fahrerlaubnisbehörde, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, ist auch unter Geltung der Fahrerlaubnis-Verordnung kein (selbständig anfechtbarer) Verwaltungsakt.
und dazu ausgeführt:
"Zu der aufgeworfenen Frage, ob die Anordnung, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, ein Verwaltungsakt ist, besteht ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht, weil sie sich aus den maßgeblichen Rechtsvorschriften unter Einbeziehung der einschlägigen Rechtsprechung zum vor Inkrafttreten der Fahrerlaubnis-Verordnung geltenden § 15 b Abs. 2 StVZO a. F. beantworten lässt, ohne dass ein weitergehender, in einem Beschwerdeverfahren zu befriedigender Klärungsbedarf besteht. Die Frage ist nämlich auch auf der Grundlage der am 1. 1. 1999 in Kraft getretenen Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) eindeutig zu verneinen.

Die in Rede stehende Anordnung erfüllt nämlich nicht das nach § 35 VwVfG NRW für einen Verwaltungsakt konstitutive Merkmal der Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung; dieses ist nur erfüllt, wenn durch eine behördliche Maßnahme ein Lebenssachverhalt einseitig durch Setzen einer Rechtsfolge verbindlich gestaltet wird, in dem Rechte oder Pflichten bzw. ein Rechtsstatus unmittelbar begründet, aufgehoben, geändert oder festgestellt bzw. verneint werden, und insofern eine "Entscheidung in der Sache" (vgl. § 46 VwVfG NRW) getroffen wird. Die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens dient nach dem ausdrücklichen Wortlaut in § 11 Abs. 2 und 3, 13 und 14 FeV "zur Vorbereitung" von Entscheidungen über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis oder über die Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen bzw. - in Verbindung mit § 46 Abs. 3 FeV - über die Entziehung der Fahrerlaubnis. Nach den genannten Vorschriften sowie § 2 Abs. 7 und 8, § 3 Abs. 1 Satz 3 StVG ist sie darauf gerichtet, aufgrund bekannt gewordener - in § 13 Nr. 2 und § 14 Abs. 1 und 2 FeV typisierend erfasster - Tatsachen begründete Bedenken gegen die Eignung des Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären. Die an einen Fahrerlaubnisinhaber gerichtete Anordnung ist nach ihrem so bestimmten Zweck lediglich eine vorbereitende Maßnahme, die der Sachverhaltsaufklärung im Hinblick auf die später zu treffende Sachentscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis dient. Dies war in der ständigen Rechtsprechung zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. anerkannt."
Weber NZV 2006, 399 (403 ff.) legt ausführlich und überzeugend dar, dass der Betroffene trotz der fehlenden selbständigen Anfechtbarkeit durchaus ausreichenden Rechtsschutz habe; denn die Anordnung der MPU-Auflage müsse strengen formellen und materiellen Anforderungen genügen, wie in der Rechtsprechung festgeschrieben werde (Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 09.06.2005 - 3 C 21.04 - (DAR 2005, 578 ff. = NJW 2005, 3440 ff. = VRS 109, 293 ff.)).

Aus den zahlreichen obergerichtlichen Entscheidungen in Eilverfahren ergibt sich im übrigen, dass in jedem Einzelfall die Gerichte stets die formelle und materielle Richtigkeit der MPU-Anordnung unter Beachtung des Grundrechs-Eingriffscharakters und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingehend prüfen, sodass die Betroffenen einen kompletten Überprüfungsrechtsschutz genießen, der allenfalls zeitlich etwas früher einsetzen würde, wenn man eine selbständige Anfechtbarkeit annehmen würde. Angesichts der meist sehr kurzen von der Fahrerlaubnisbehörde gesetzten Frist von zwei Monaten für die Beibringung des Fahreignungsgutachtens und der Möglichkeit des verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens gegen unzutreffende Behördenentscheidungen besteht kein Anlass, von der seit Jahrzehnten bestehenden Auffassung von der fehlenden Verwaltungsaktqualität der MPU-Anordnung abzuweichen.

Auf einen nicht unwesentlichen Punkt soll in diesem Zusammenhang auch hingewiesen werden. Das Verwaltungsgericht kann bei der Auffassung, dass die MPU-Anordnung lediglich eine Vorbereitungshandlung für den später zu erlassenden Verwaltungsakt ist, selbst von allen Möglichkeiten des § 11 FeV (MPU-Anordnung als Ermessensentscheidung) Gebrauch machen. Vielfach kann dem Antragsteller im Eilverfahren (solange das Widerspruchsverfahren noch anhängig ist) bzw. dem Kläger im Anfechtungsrechtsstreit dadurch geholfen werden, dass das Gericht vor der Entscheidung die Einholung eines freiwilligen weiteren Gutachtens durch den Betroffenen zulässt oder im Hauptsacheverfahren selbst eine derartige Beweiserhebung anordnet. Würde man die MPU-Anordnung als Verwaltungsakt begreifen, dann entfiele diese Möglichkeit, weil sich das Gericht nicht an Stelle der Behörde zum Entscheidungsträger aufwerfen darf.

Das Verwaltungsgericht Potsdam (Beschl. v. 01.07.2004 - 10 K 3925/02) führt in diesem Zusammenhang aus:
"Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass nach Ansicht des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs die Gutachtenaufforderung nach § 11 Abs. 3 FeV anders als nach § 13 FeV im behördlichen Ermessen liegen soll. Dieser Ansicht ist schon entgegenzuhalten, dass die Gutachtenaufforderung keinen Verwaltungsakt, sondern eine unselbständige Verfahrenshandlung darstellt, die selbst im gerichtlichen Verfahren auf (Neu-)Erteilung einer Fahrerlaubnis im Rahmen der auch dort gebotenen Amtsermittlung nachgeholt werden darf und muss. Haben demnach auch die Verwaltungsgerichte von der Befugnis des § 11 Abs. 3 FeV ggf. Gebrauch zu machen, kann § 11 Abs. 3 FeV auf der Rechtsfolgenseite keinen nur eingeschränkt überprüfbaren (vgl. § 114 Satz 1 VwGO) Entscheidungsspielraum der Fahrerlaubnisbehörden regeln."







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