OVG Hamburg v. 04.02.2003: Zur Rechtswidrigkeit einer Prüfung am Ort einer Ferienfahrschule

1. Die von einer örtlich unzuständigen Behörde aufgrund einer praktischen Prüfung, die der Bewerber entgegen § 17 Abs. 3 FeV nicht am Ort seiner Hauptwohnung oder am Ort seiner schulischen oder beruflichen Ausbildung, seines Studiums oder seiner Arbeitsstelle, sondern am Sitz einer Ferienfahrschule abgelegt hat, erteilte Fahrerlaubnis ist rechtswidrig.
   
   
2. Die Beantwortung der Frage, ob bei einer praktischen Prüfung, die infolge einer Täuschung der Behörde über den Wohnsitz des Bewerbers nicht am Ort seiner Hauptwohnung, einer Großstadt, sondern nach Besuch einer dortigen Ferienfahrschule in einer Kleinstadt abgelegt worden ist, Bedenken gegen die Befähigung zum Führen eines Kraftfahrzeugs auch dann begründet sind, wenn der Fahrerlaubnisinhaber seitdem nicht im Straßenverkehr aufgefallen ist, oder ob lediglich die Rücknahme der Fahrerlaubnis nach § 48 VwVfG (VwVfG HA) in Betracht kommt, bleibt dem Verfahren der Hauptsache vorbehalten.

Siehe auch Fahrschule / Fahrlehrer / Fahrschüler


Zum Sachverhalt: Der Antragsteller wohnt seit seiner Geburt in Hamburg. Für die Zeit vom 12. November bis zum 2. Dezember 2001 meldete er sich mit Nebenwohnung für die Lüneburger Straße .. in Soltau an. Unter dem 12. November 2001 beantragte er über die ihn ausbildende Ferienfahrschule in Soltau beim Landrat des Kreises Soltau-Fallingbostel die Erteilung der Fahrerlaubnis der Klasse B. Dabei gab er auf dem entsprechenden Antragsformular seine Adresse mit Lüneburger Straße .. in Soltau an. Die theoretische Fahrerlaubnisprüfung bestand er am 4. Dezember 2001 und die praktische Fahrerlaubnisprüfung am 12. Dezember 2001 jeweils in Soltau. Am 3. Januar 2002 erteilte der Landrat des Kreises Soltau-Fallingbostel ihm die beantragte Fahrerlaubnis. Nachdem die Antragsgegnerin in Erfahrung gebracht hatte, dass der Antragsteller seine praktische Fahrerlaubnisprüfung in Soltau abgelegt hatte, entzog sie ihm mit Verfügung vom 25. März 2002 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Fahrerlaubnis. Zur Begründung führte sie aus, dass die praktische Prüfung des Antragstellers den Anforderungen des § 17 Abs. 3 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) nicht entsprochen habe, weil sie nicht wie erforderlich in Hamburg, sondern in Soltau stattgefunden habe. Nachdem der Antragsteller gegen diese Verfügung Widerspruch eingelegt hatte, forderte die Antragsgegnerin ihn im Juli 2002 gemäß § 46 Abs. 4 Satz 2 FeV auf, bis zum 23. August 2002 das Gutachten eines amtlich anerkannten Sach-verständigen oder Prüfers für den Kraftfahrzeugverkehr (Fahrprobe) beizubringen, und setzte bis zu diesem Termin die sofortige Vollziehung aus. In der Begründung heißt es, dass beim Antragsteller auf Grund der zu Unrecht in Soltau durchgeführten praktischen Fahrerlaubnisprüfung die Annahme der mangelnden Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen gerechtfertigt sei.

Da der Antragsteller die Beibringung des geforderten Gutachtens verweigerte, wies die Antragsgegnerin den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2002 als unbegründet zurück; die Anordnung der sofortigen Vollziehung blieb aufrechterhalten.

Gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Klage erhoben. Den am 16. Oktober 2002 gestellten Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches bzw. der Klage hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 2. Dezember 2002 abgelehnt.

Die hiergegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers hatte zunächst Erfolg.


Aus den Entscheidungsgründen:

"... Gemäß § 80 Abs. 5 und 7 Satz 2 VwGO ist die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Verfügung vom 25. März 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Oktober 2002 wiederherzustellen. Bei der vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung ergibt sich, dass dem Interesse des Antragstellers, einstweilen (bis zu dem in § 80 b Abs. 1 VwGO genannten Zeitpunkt) weiterhin ein Kraftfahrzeug führen zu dürfen, Vorrang vor dem von der Antragsgegnerin geltend gemachten öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Entziehung der Fahrerlaubnis einzuräumen ist. Denn zum einen lässt sich bei der im Rahmen des vorliegenden Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nur gebotenen summarischen Prüfung nicht hinreichend sicher prognostizieren, dass die Klage gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis ohne Erfolg bleiben muss, und zum anderen ist nicht erkennbar, dass vom Antragsteller eine derartige Gefahr für die Sicherheit des Straßenverkehrs ausgeht, dass trotz der vorhandenen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Entziehung der Fahrerlaubnis seine weitere Teilnahme am Straßenverkehr als Führer eines Kraftfahrzeugs sofort unterbunden werden müsste.

1. Bei der hier nur gebotenen überschlägigen Prüfung lässt sich nicht feststellen, dass die Entziehung der Fahrerlaubnis offensichtlich oder zumindest aller Voraussicht nach rechtmäßig ist.

a) Allerdings geht auch das Beschwerdegericht davon aus, dass die dem Antragsteller am 3. Januar 2002 vom Landkreis Soltau-Fallingbostel erteilte Fahrerlaubnis rechtswidrig ist. Dies ergibt sich nicht nur daraus, dass gemäß § 73 Abs. 2 Satz 1 FeV für die Entscheidung über die Erteilung der Fahrerlaubnis nicht der Landrat des Kreises Soltau-Fallingbostel, sondern die Fahrerlaubnisbehörde in Hamburg zuständig war, sondern vor allem daraus, dass der Antragsteller die gemäß §§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 StVG, 15 Satz 1 FeV zum Nachweis seiner Fahrbefähigung erforderliche praktische Fahrerlaubnisprüfung unter Verstoß gegen § 17 Abs. 3 Satz 1 FeV anstatt in Hamburg in Soltau abgelegt hat. Bei der Bestimmung des § 17 Abs. 3 Satz 1 FeV, wonach der Bewerber die praktische Prüfung am Ort seiner Hauptwohnung oder am Ort seiner schulischen oder beruflichen Ausbildung, seines Studiums oder seiner Arbeitsstelle abzulegen hat, handelt es sich nicht lediglich um eine bloße Zuständigkeitsregelung, sondern auch um eine materiell-rechtliche, der Verkehrssicherheit dienende Vorschrift. Mit ihr wird im Interesse der Verkehrssicherheit das Ziel verfolgt, dass der Fahrerlaubnisbewerber die praktische Prüfung dort ablegen soll, wo er nach Erwerb der Fahrerlaubnis erwartungsgemäß hauptsächlich am Verkehr teilnehmen wird, nämlich an seinem Wohn-, Ausbildungs- oder Arbeitsort; insbesondere soll zur Vermeidung von Sicherheitsbedenken verhindert werden, dass Fahrerlaubnisbewerber, die in einer Großstadt wohnen, sich den besonderen Anforderungen des großstädtischen Verkehrs aber nicht gewachsen fühlen, auf einen dünn besiedelten Bereich ausweichen, um dort eine Fahrerlaubnis zu erwerben (vgl. die amtliche Begründung zu § 17 Abs. 3 FeV, abgedruckt im Verkehrsblatt 1998 S. 1073 f.; VG Hamburg, Beschl. v. 12.10.1999, NVwZ-RR 2000 S. 284, 285 f.). An diesem Zweck hat sich die Fahrerlaubnisbehörde auch bei ihrer Ermessensentscheidung auszurichten, ob sie einen von § 17 Abs. 3 Satz 1 FeV abweichenden Prüfort zulässt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 FeV). Da der Antragsteller in Soltau weder seine Hauptwohnung noch seine Arbeitsstelle hatte, dort auch keine schulische oder berufliche Ausbildung (der Besuch einer Ferienfahrschule fällt nicht darunter) und kein Studium betrieb, durfte seine praktische Fahrerlaubnisprüfung nicht in der Kleinstadt Soltau stattfinden, wo kein großstädtischer Verkehr herrscht. Der Antragsteller hat somit keine ordnungsgemäße praktische Prüfung abgelegt. Ihm durfte deshalb keine Fahrerlaubnis erteilt werden.

b) Bei summarischer Prüfung ist nicht hinreichend sicher, ob die Antragsgegnerin den Antragsteller - mit "Beschluss" vom 4. Juli 2002 - zu Recht gemäß § 46 Abs. 4 Satz 2 FeV zwecks Ausräumung von Befähigungszweifeln zur Beibringung eines Gutachtens eines amtlich anerkannten Sachverständigen oder Prüfers für den Kraftfahrzeugverkehr über eine in Hamburg durchzuführende praktische Fahrerlaubnisprüfung aufgefordert hat. Nur wenn diese Anordnung einer in Hamburg zu absolvierenden praktischen Prüfung berechtigt gewesen ist, ist die Entziehung der Fahrerlaubnis rechtmäßig, nachdem der Antragsteller sich geweigert hat, der Anordnung Folge zu leisten (§ 11 Abs. 8 i.V.m. § 46 Abs. 4 Satz 3 FeV).

Berechtigt war die Anordnung der praktischen Prüfung nach § 46 Abs. 4 Satz 2 FeV dann, wenn Tatsachen die Annahme gerechtfertigt haben, dass der Antragsteller nicht befähigt zum Führen von Kraftfahrzeugen sei. Derartige Tatsachen liegen vor, wenn sie Bedenken begründen bzw. die Besorgnis rechtfertigen, dem betreffenden Fahrerlaubnisinhaber fehle die erforderliche Befähigung (vgl. § 2 Abs. 8 i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 3 StVG sowie Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 36. Aufl. 2001, § 46 FeV Rdnr. 6; Bouska, Fahrerlaubnisrecht, 2. Aufl. 2000, § 46 FeV Anm. 7, § 3 StVG Anm. 8; ferner BVerwG, Urt. 5.7. 2001, Buchholz 442.16 § 15 b StVZO Nr. 29 zur rechtsähnlichen, inzwischen aufgehobenen Vorschrift des § 15 b Abs. 2 Satz 1 StVZO).

Ob die hier vorliegenden konkreten Tatsachen, nämlich dass die praktische Prüfung auf Grund der irreführenden und falschen Angabe des Antragstellers, er wohne in Soltau (ohne seinen Hauptwohnsitz in Hamburg zu erwähnen und ohne darauf hinzuweisen, dass er sich in Soltau nur kurzfristig für den Besuch der Ferienfahrschule aufhielt), in Soltau anstatt in Hamburg durchgeführt worden ist, im Juli 2002 Bedenken gegen seine Fahrbefähigung begründet haben, erscheint dem Beschwerdegericht deshalb nicht hinreichend sicher, weil der Verordnungsgeber davon ausgeht, dass die Befähigung eines Fahrerlaubnisinhabers, der seine praktische Prüfung in rechtmäßiger Weise in einem eher ländlichen Raum bestanden hat und dem die Fahrerlaubnis zu Recht erteilt worden ist, nicht deshalb angezweifelt werden darf, weil er unmittelbar oder kurze Zeit nach Erhalt der Fahrerlaubnis in eine Großstadt oder sogar in eine Millionenstadt wie Hamburg umsiedelt und dort ein Kraftfahrzeug führt. In einem solchen Fall ist der Verordnungsgeber bereit, die oben erwähnten Sicherheitsbedenken hinzunehmen. Der Antragsteller hat immerhin eine praktische Prüfung bestanden, die den für Soltau maßgeblichen Anforderungen entsprochen hat. Hinzu kommt noch der Umstand, dass der Antragsteller bisher nicht im Straßenverkehr aufgefallen ist.

Für die Berechtigung von Zweifeln an der Fahrbefähigung spricht allerdings der Umstand, dass die amtliche Begründung zu § 17 Abs. 3 FeV in Fällen wie dem vorliegenden von Sicherheitsbedenken ausgeht. Dass der Verordnungsgeber die Sicherheitsbedenken in Fällen in Kauf nimmt, in denen die praktische Fahrerlaubnisprüfung ordnungsgemäß durchgeführt und die Fahrerlaubnis rechtmäßig erteilt worden ist, dürfte auf der Überlegung beruhen, dass eine einmal zu Recht erteilte Fahrerlaubnis nicht nachträglich durch einen Wohnungswechsel praktisch entwertet werden soll. Diese Überlegung gilt für eine rechtswidrig erworbene Fahrerlaubnis nicht. Insbesondere gebietet es auch der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht, den Inhaber einer durch unvollständige Angaben rechtswidrig erworbenen Fahrerlaubnis ebenso zu behandeln wie den Inhaber einer rechtmäßigen Fahrerlaubnis. Wie keiner Darlegung bedarf, können sich inländische Fahrerlaubnisbewerber auch nicht etwa mit Erfolg darauf berufen, dass die Inhaber im Ausland erworbener Fahrerlaubnisse auch dann eine Zeitlang in Deutschland ein Kraftfahrzeug führen dürfen (siehe § 4 der Verordnung über internationalen Kraftfahrzeugverkehr), wenn sie ihre Fahrerlaubnis unter wesentlich einfacheren Voraussetzungen, als sie in Deutschland verlangt werden, erhalten haben.

Unter diesen Umständen ist das Beschwerdegericht zwar der Auffassung, dass die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller einschreiten durfte. Es ist auch durchaus möglich, dass sie dies in der geschehenen Weise durfte. Bei überschlägiger Prüfung kommt für das Beschwerdegericht aber ebenso die Annahme in Betracht, dass Bedenken gegen die Fahrbefähigung in Fällen wie dem hier gegebenen nicht begründet sind und dass die Antragsgegnerin zur Beseitigung der genannten Sicherheitsbedenken nur berechtigt gewesen ist, nach - als Voraussetzung für eine negative Ermessensausübung - erfolgloser Einräumung der Möglichkeit für den Antragsteller, die erforderliche praktische Prüfung in Hamburg nachzuholen, die ihm rechtswidrig erteilte Fahrerlaubnis gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG - im Rahmen einer Ermessensentscheidung - zurückzunehmen (vgl. hierzu VG Hamburg, Beschl. v. 2.5.2002 - 15 VG 1374/02 - unter Hinweis auf den Beschl. d. des OVG Hamburg v. 30.1.2002, NJW 2002 S. 2123, 2124, wonach für eine Rücknahme der Fahrerlaubnis gemäß § 48 HmbVwVfG Raum sein kann, wenn die Erteilung der Fahrerlaubnis aus Gründen rechtswidrig ist, die weder die Voraussetzungen der Eignung noch die der Befähigung betreffen). Die Beantwortung dieser bisher insbesondere höchstrichterlich nicht geklärten Frage muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Die von der Antragsgegnerin verfügte Entziehung der Fahrerlaubnis kann nicht in eine Rücknahme der Fahrerlaubnis mit Jetztwirkung umgedeutet (§ 47 HmbVwVfG) oder als durch § 48 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG als Rechtsgrundlage gedeckt angesehen werden (vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urt. v. 19.8.1988, BVerwGE Bd. 80 S. 96, 97; Urt. v. 23.5.1995, BVerwGE Bd. 98 S. 298, 304; VGH Mannheim, Urt. v. 12.4.1994, NVwZ-RR 1995 S. 170), weil die Antragsgegnerin keine Ermessensentscheidung getroffen hat und es für eine Ermessensreduzierung auf Null keine genügenden Anhaltspunkte gibt (vgl. § 47 Abs. 3 HmbVwVfG).

2. Wie sich aus dem oben Ausgeführten zugleich ergibt, ist die vom Antragsteller bei weiterer Verkehrsteilnahme als Kraftfahrzeugführer ausgehende Gefahr nicht so groß, dass die sofortige Vollziehung der Fahrerlaubnisentziehung trotz der aufgezeigten möglichen Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit erforderlich erscheint. Denn der Verordnungsgeber nimmt die - mit der beim Antragsteller vorliegenden vergleichbare - Gefahr bewusst in Kauf, die daraus entsteht, dass jemand sofort oder kurze Zeit nach dem rechtmäßigen Erwerb einer Fahrerlaubnis aus einem eher dünn besiedelten Bereich in eine Millionenstadt wie Hamburg umzieht und dort ein Kraftfahrzeug lenkt. Außerdem ist der Antragsteller in dem etwa 4 Monate dauernden Zeitraum, in dem er in Hamburg ein Kraftfahrzeug führen durfte, nicht verkehrsauffällig geworden. ..."