VG Augsburg v. 27.06.2012: Zur Genehmigung einer Radtour in Verbandsform

1. Nach § 29 Abs. 2 der Straßenverkehrsordnung (StVO) bedarf eine Veranstaltung, durch die eine Straße mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen wird, der Erlaubnis. Ein Rechtsanspruch auf die Erlaubnis besteht nicht. Die Erlaubnis steht im Ermessen der Behörde, sie darf durch Inhalts- oder Nebenbestimmungen eingeschränkt werden, wenn und soweit dies nach Sinn und Zweck des Gesetzes erforderlich ist. Maßstab für Einschränkungen sind daher hier die Erfordernisse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs.
   
   
2. Gemäß § 27 Abs. 1 S. 2 und 3 StVO dürfen mehr als 15 Radfahrer einen geschlossenen Verband bilden und zu zweit nebeneinander fahren. Sie werden dann im Straßenverkehr im Wesentlichen behandelt wie ein Verkehrsteilnehmer. Grundsätzlich besteht also das Recht, einen geschlossenen Verband zu bilden. Allerdings kann dieses aus sachlichen Gründen eingeschränkt werden. Insoweit können das Fahren in Zweierreihen und das Absehen von der Radwegebenutzungspflicht genehmigt werden.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin beantragte mit Schreiben vom 30. Januar 2012, eingegangen bei der Regierung von … am 31. Januar 2012, die Erlaubnis zur Durchführung einer radsportlichen Veranstaltung vom 30. Juni bis 8. Juli 2012 von … nach … in neun Etappen (…-​Rundfahrt).

1. Der Antrag war nicht auf die Erlaubnis eines Rennens gerichtet, vielmehr soll eine Etappenfahrt im geschlossenen Verband nach den Regeln der Straßenverkehrsordnung stattfinden. Dabei sollen die Teilnehmer in sechs leistungshomogen zusammengesetzten Gruppen mit ca. 30 Radfahrern (max. 36 Teilnehmer pro Gruppe), die jeweils einen geschlossenen Verband bilden, aufgeteilt werden. Jede Gruppe werde von „Guides“ des Veranstalters geführt. Zusätzlich werde die Rundfahrt von sechs Kraftfahrzeugen des Veranstalters begleitet. Da sich alle Teilnehmer verpflichten, die Regeln der StVO einzuhalten und die Geschwindigkeit den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten anzupassen, seien Streckensicherungsmaßnahmen oder eine Ausschilderung der Strecke aus Sicht des Veranstalters nicht notwendig. Die Veranstaltung sei in den vergangenen Jahren in ähnlicher Form immer problemlos verlaufen. Nach Anhörung der zu beteiligenden übrigen Behörden erteilte die Regierung von … mit Bescheid vom 21. Juni 2012 die stets widerrufliche, mit Auflagen und sonstigen Nebenbestimmungen versehene Erlaubnis zur Durchführung der Veranstaltung. Unter anderem ist im Abschnitt „Besondere Auflagen/Hinweise der im Anhörungsverfahren beteiligten Behörden“ unter der Überschrift „Freistaat Bayern“ folgende Bestimmung enthalten: „Verbandsrechte (§ 27 StVO) dürfen nicht in Anspruch genommen werden; Rechtsfahrgebot für Radfahrer (§ 2 Abs. 4 StVO) bzw. Radwegbenutzungspflicht bei entsprechender Kennzeichnung (VZ 237, VZ 240, VZ 241). Die Teilnehmer haben hintereinander zu fahren. Ausgenommen sind der Start im Verband in Füssen und die gemeinsame Fahrt im geschlossenen Verband unter Absicherung der Polizei bis zur Aufteilung in die einzelnen Radgruppen im Bereich des … Weges.“

2. Die Veranstalterin hat am 21. Juni 2012 Klage erhoben mit dem Antrag, im Tenor des Bescheides die Worte „stets widerruflich“ zu streichen die „Allgemeinen Auflagen“ Nrn. 1, 6, 7, 16, 17, 18, 19 und 21 aufzuheben sowie die im Abschnitt „Besondere Auflagen/Hinweise der im Anhörungsverfahren beteiligten Behörden“ unter der Überschrift „Freistaat Bayern“ aufgenommene Auflage, dass Verbandsrechte nicht in Anspruch genommen werden dürfen, aufzuheben. Über die Klage ist noch nicht entschieden. Im Hinblick auf die Eilbedürftigkeit der Angelegenheit wurde sodann ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.

Die Antragstellerin beantragt (sinngemäß),

im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Auflage, die Teilnehmer während der Veranstaltung durch laufende Startnummern auf den Trikots kenntlich zu machen sind, sowie die Auflage, dass im Freistaat Bayern Verbandsrechte nicht in Anspruch genommen werden dürfen, Rechtsfahrgebot für Radfahrer bzw. Radwegbenutzungspflicht bei entsprechender Kennzeichnung besteht und Hintereinanderfahren der Teilnehmer erforderlich ist, vorläufig nicht beachtet werden muss.

Insbesondere zu letzterer Auflage führt sie aus, dass die Bildung von geschlossenen Verbänden durch Radfahrer eine erlaubte und grundsätzlich nicht beschränkbare Form der Teilnahme am Straßenverkehr darstelle. Die durch geschlossene Radfahrerverbände verursachten Auswirkungen auf den übrigen Verkehr könnten daher nicht als unzulässige Verkehrsbeeinträchtigung bewertet werden. Die Rechte aus § 27 StVO könnten durch die Straßenverkehrsbehörde nicht eingeschränkt werden, da diese den Verkehr nur durch Verkehrszeichen regeln dürfe. Anordnungen gegenüber geschlossenen Verbänden seien nur durch die Polizei möglich. Die polizeilichen Maßnahmen dürften nur getroffen werden, wenn es sich um einen unaufschiebbaren Eingriff zur Gefahrenabwehr handle, eine vorbeugende Untersagung der Verbandsbildung sei somit grundsätzlich unzulässig. Diese Entscheidung des Gesetzgebers sei auch bei der Bearbeitung eines Antrags auf Erteilung einer als straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis zu berücksichtigen. Auch die Teilnahme von Radfahrergruppen gehöre zum Gemeingebrauch. Die Vereinigung mehrerer Radfahrer zum Zweck einer gemeinsamen Radreise sei daher eine grundgesetzlich geschützte Ausübung der allgemeinen Handlungsfreiheit, in die nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden dürfe. Es bestehe daher auf die Erteilung der Erlaubnis ein Anspruch, wenn keine Ablehnungsgründe entgegenstünden. In diesem Sinne sei auch die Ermächtigung zur Erteilung von Auflagen auszulegen. Auflagen könnten nicht willkürlich erteilt werden, sie müssten vielmehr erforderlich sein, um die Ablehnung der Erlaubnis auszuschließen oder die Rechtsgüter der StVO zu schützen. Die Einschränkung von Rechten sei nur im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zulässig. Ein Verbot, ein aus Radfahrern bestehenden geschlossenen Verband zu bilden, sei demnach – wenn überhaupt – nur unter sehr engen Voraussetzungen möglich. Die im Bescheid vorgetragenen Gründe trügen das Verbot jedenfalls nicht. Sicherheitsrechtliche Anordnungen seien nur dann zulässig, wenn im Einzelfall eine Gefahr bestehe, die durch die Anordnung abgewehrt werden müsse. Voraussetzung sei daher eine konkrete Gefahr. Die Begründung des Bescheides enthalte jedoch keine Hinweise auf eine konkrete Gefährdung des Straßenverkehrs durch den geschlossenen Verband in einem Einzelfall. Es werde nur darauf hingewiesen, dass das Fahren im geschlossenen Verband allgemein mit Gefahren verbunden sei. Diese Probleme seien einem erfahrenen Fahrradtouristikveranstalter bekannt, aber dennoch nur ein abstrakter Gefahrenhinweis. Die Auflage sei somit rechtswidrig. Es könne nicht sein, dass die Tour immer und an jeder Stelle eine konkrete Gefährdung darstelle. So sei es problemlos, einen Verband zu bilden, wenn dieser außerhalb einer Ortslage auf übersichtlicher und verkehrsarmer Strecke fahre. Unter Umständen würde vom Veranstalter sogar sicherheitsgefährdendes Verhalten durch diese Auflage verlangt. Die Teilnehmer seien aufgrund ihrer Erfahrungen in der Lage, geschlossene Verbände zu bilden. Ein Verband aus höchstens 36 Teilnehmern dehne sich höchstens über 42 m aus, ansonsten entstünde eine „Schlange“ von bis zu 85 m Länge. Hieraus entstünden weitaus größere Sicherheitsprobleme, auch beim Überholen durch Autofahrer und bei der Benutzung von Radwegen durch die Teilnehmer.

Die Verpflichtung zum Tragen von Startnummern sei zur Kenntlichmachung der Teilnehmer nicht erforderlich und außerdem unverhältnismäßig.

Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf die Klagebegründung vom 21. Juni 2012 und den Antragsschriftsatz, eingegangen am 25. Juni 2012, Bezug genommen.

3. Die Regierung von … beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung wird vorgetragen, die Auflage zur Einschränkung der Verbandsrechte sei aus Sicherheitsgründen erforderlich. Die Bildung geschlossener Verbände dürfe eingeschränkt werden. Veranstaltungen sollten gemäß § 29 StVO nur auf gesperrten Strecken durchgeführt werden. Dies sei hier aufgrund der Art der Veranstaltung zwar nicht verhältnismäßig und nicht notwendig um eine Durchführung ohne Beeinträchtigung der Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten. Andererseits seien jedoch Auflagen hinsichtlich der Sicherheit aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse erforderlich. Die Untersagung der Bildung geschlossener Verbände sei damit die für Sicherheitskräfte und Veranstalter am wenigsten belastende Auflage zur Ausschaltung der Risiken und Gefahren, die die beteiligten Behörden bei der Bildung von Verbänden gesehen hätten. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf den Schriftsatz vom 25. Juni 2012 Bezug genommen.


II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat nur im tenorierten Umfang Erfolg. 1. Soweit die Auflage Nr. 7 des Bescheids vom 21. Juni 2012 Gegenstand des Verfahrens ist, ist der Antrag hier nicht unzulässig, weil aufgrund des Hinweises des Gerichts, es müsse wegen der aufschiebenden Wirkung der Klage ein Antrag nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gestellt werden, damit die Veranstaltung überhaupt stattfinden kann, zunächst unklar war, bei welchen der angefochtenen Auflagen es sich um Inhaltsbestimmungen und bei welchen es sich um isoliert anfechtbare Auflagen handelt. Auch der Antragsgegner geht hinsichtlich dieser Auflage jedoch nicht davon aus, dass sie für die Erlaubnis „modifizierend“, also inhaltlich beschränkend ist und deshalb nur mit dem Bescheid als Ganzes, nicht aber isoliert, angefochten werden kann. Zur Klarstellung war deshalb die Feststellung in Nr. 1 dieses Beschlusses zu treffen. Die Zulässigkeit der Auflage kann ggf. im Hauptsacheverfahren geklärt werden.

2. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht – auch schon vor Klageerhebung – eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. Im Rahmen einer solchen Regelungsanordnung ist auch eine vorläufige Feststellung zulässig, z.B. dahingehend, dass eine bestimmte Regelung vorläufig nicht beachtet werden muss (Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Aufl. 2009, RdNr. 9 zu § 123).

§ 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes (Anordnungsgrund) als auch einen Anordnungsanspruch voraus, d.h. die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in einem eventuellen Hauptsacheverfahren (vgl. zum Ganzen: Kopp/Schenke a.a.O., RdNr. 23 ff. zu § 123). Gemäß § 88 VwGO war der Antrag wie oben formuliert auszulegen.

3. Ein Anordnungsgrund im Sinne einer besonderen Eilbedürftigkeit liegt hier hinsichtlich der Auflage zur Frage der Verbandsbildung vor. Die Durchführung der Veranstaltung, die am 30. Juni 2012 beginnen soll, steht unmittelbar bevor. Der angefochtene Bescheid datiert vom 21. Juni 2012, die Angelegenheit ist daher dringlich. Da die Klage vom 21. Juni 2012 hinsichtlich des Verbots der Bildung geschlossener Verbände aufschiebende Wirkung dahingehend hat, dass die Genehmigung insgesamt nicht vollziehbar ist, ist ein Antrag nach § 123 VwGO geboten, um die Veranstaltung termingemäß durchführen zu können. Die strittige „Auflage“ zur Inanspruchnahme von Verbandsrechten ist nicht isoliert anfechtbar, sodass sich die aufschiebende Wirkung nicht auf die Auflage allein beziehen und die Genehmigung im Übrigen unberührt lassen würde. Insbesondere weil der Antragsgegner die Bestimmung als aus Sicherheitsgründen unverzichtbar ansieht und weil die Antragstellerin andererseits eine Erlaubnis gerade auch zum Abwickeln der Veranstaltung durch Fahren in geschlossenen Verbänden beantragt hat, handelt es sich hier nicht um eine bloße Auflage, sondern vielmehr um eine nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmung der Erlaubnis.

4. Ein Anordnungsanspruch besteht jedoch nur im tenorierten Umfang.

a) Rechtsgrundlage für die erteilte Erlaubnis und damit auch für die strittige Einschränkung derselben ist § 29 Abs. 2 der Straßenverkehrsordnung (StVO). Danach bedarf eine Veranstaltung, durch die eine Straße mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen wird, der Erlaubnis. Ein Rechtsanspruch auf die Erlaubnis besteht nicht (vgl. VG München vom 13.9.2007, M 23 S 07.3927). Die Erlaubnis steht vielmehr im Ermessen der Behörde, sie darf durch Inhalts- oder Nebenbestimmungen eingeschränkt werden, wenn und soweit dies nach Sinn und Zweck des Gesetzes erforderlich ist. Maßstab für Einschränkungen sind daher hier die Erfordernisse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs.

b) Gemäß § 27 Abs. 1 S. 2 und 3 StVO dürfen mehr als 15 Radfahrer einen geschlossenen Verband bilden und zu zweit nebeneinander fahren. Sie werden dann im Straßenverkehr im Wesentlichen behandelt wie ein Verkehrsteilnehmer (im Einzelnen vgl. König in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Auflage 2011, RdNr. 5 ff zu § 27 StVO).

Grundsätzlich besteht daher also das Recht, einen geschlossenen Verband zu bilden. Allerdings kann dieses aus sachlichen Gründen eingeschränkt werden (vgl. BayVGH vom 17.9.2009, 10 CS 09.2309 ).

Eine Einschränkung aus Gründen der Verkehrssicherheit kann also zulässig sein.

c) Die hier insbesondere wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit allein mögliche summarische Überprüfung ergibt, dass auch bei Zurückstellung der durch die beteiligten Behörden geltend gemachten Sicherheitsbedenken gegen eine Fahrt im Verband eine Zulassung der Veranstaltung durch Fahren in geschlossenen Verbänden insgesamt nur dann in Frage käme, wenn weitere, die Sicherheit betreffende Auflagen der Behörden, die nach telefonischer Auskunft der Regierung von Schwaben nicht in den Bescheid aufgenommen wurden, weil der Verband nicht zugelassen wurde, erforderlich wären. Insbesondere in den Regierungsbezirken … und … wären zusätzliche sichernde Auflagen erforderlich; weil der Bescheid auf einer anderen Prämisse beruht, sind entsprechende systematische Umstellungen nicht mehr durchzuführen.

Soweit allerdings das Fahren in Zweierreihen und die Benutzungspflicht für Radwege betroffen ist, kann bei Abwägung der Interessen an der Durchführung der Veranstaltung einerseits und der Sicherheit des Straßenverkehrs andererseits die Inanspruchnahme von Verbandsrechten i.S. des § 27 StVO gewährt werden.

Zunächst ist davon auszugehen, dass auch für geschlossene Verbände die allgemeinen Verkehrsregeln gelten, vor allem auch die §§ 2, 3 StVO. Verbandsrechte dürfen nicht erzwungen werden, das Nebeneinanderfahren ist nur zulässig, soweit der Verkehr nicht behindert wird. Für überholende Fahrzeuge müssen ggf. Freiräume zu Verfügung gestellt werden (vgl. König, a.a.O., RdNr. 5 zu § 27 StVO). Verantwortliche Verbandsführer nehmen an der Fahrt teil; sie müssen kraft Gesetzes für die Beachtung der Vorschriften sorgen (§27 Abs. 5 StVO). Eine Kolonne von bis zu 36 einzeln fahrenden Fahrradfahrern kann demgegenüber nur unter den von der Antragstellerin geltend gemachten Sicherheitsproblemen überholt werden. Der Veranstalter geht davon aus, dass er die Sicherheit der Teilnehmer so nicht gewährleisten und die Veranstaltung nicht durchgeführt werden kann. Bei Abwägung aller Umstände können Sicherheitsbedenken insoweit vorläufig zurückgestellt werden.

Auch eine Benutzungspflicht für Radwege durch die Teilnehmer kann hintangestellt werden.

Radwege sind in der Regel auf eine derartige Anzahl von Nutzern nicht ausgerichtet. Insbesondere bei kombinierten Fuß-​/Radwegen bestehen hier Bedenken hinsichtlich der Sicherheit der Fußgänger einerseits und der Etappenfahrer andererseits. Ein Queren der Straßen, um für beide Fahrtrichtungen eingerichtete Radwege gegen die eigene Fahrtrichtung zu benutzen, ist bei der zu erwartenden Anzahl der Fahrer ohnehin kaum zumutbar.

5. Als im Antrag enthaltenes „Minus“ zur beantragten Anordnung war daher im tenorierten Umfang die Inanspruchnahme von Verbandsrechten vorläufig zu gewähren. Da beide Parteien teils obsiegen, teils unterliegen, sind die Kosten gegeneinander aufzuheben (§155 Abs. 1 VwGO). Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG), wobei der Streitwert im Eilverfahren um die Hälfte reduziert wurde.

6. Hinweis: wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit sollte eine Beschwerde direkt beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Adresse siehe unten) eingereicht werden.