Bundesverwaltungsgericht Urteil vom 28.06.1963 - VII C 139.61 - Kein Klagerecht eines Kraftdroschkenunternehmers gegen Erteilung der Kraftdroschkenkonzession an einen Dritten
 

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BVerwG v. 28.06.1963: Kein Klagerecht eines Kraftdroschkenunternehmers gegen Erteilung der Kraftdroschkenkonzession an einen Dritten


Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 28.06.1963 - VII C 139.61) hat entschieden:
Kraftdroschkenverkehrsunternehmer und Bewerber um die Erteilung einer Taxikonzession können die Erteilung der Genehmigung an andere Bewerber nicht mit der Klage anfechten.





Siehe auch Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung - Personenbeförderungsschein und Stichwörter zum Thema Verkehrsverwaltungsrecht


Tatbestand:

Der Kläger betreibt in B ein Droschkenunternehmen. Im September 1960 beantragte er die Genehmigung für eine zweite Taxe. Sein Antrag wurde abgelehnt; der Widerspruch blieb erfolglos. Die Beklagte wies darauf hin, dass der Kläger in der Vormerkliste für Kraftdroschkenbewerber unter Nr. 215 eingetragen sei; eine Zulassung von 215 Droschken sei aber nicht möglich, weil dann das örtliche Droschkengewerbe in seiner Existenz bedroht werde.

Der Kläger erhob daraufhin Klage. Durch Beschluss des Verwaltungsgerichts wurden 87 Mitglieder der Fachvereinigung Personenverkehr zu dem Verfahren beigeladen. Bei den Beigeladenen handelt es sich um Droschkenunternehmer. Sie hatten zusammen mit anderen Unternehmern, die ihre Anträge nicht aufrechterhalten haben, im Juli 1960 durch ihren Fachverband ebenfalls weitere Droschkengenehmigungen beantragt. In dem gemeinsamen Antragsschreiben heißt es u.a.:

Die bereits vorhandene Überbesetzung des Kraftdroschkengewerbes im Bereich der Stadtgemeinde B müsse bei Erteilung weiterer Konzessionen zu einem ruinösen Wettbewerb führen. Für den Fall, dass die Genehmigungsbehörde die Rechtslage anders beurteile, würde vorsorglich hiermit beantragt, den in der beigefügten Liste angeführten Unternehmern eine weitere Genehmigung zu erteilen.

Die Anträge der Beigeladenen sind nicht beschieden worden. Der Kläger, der mit seiner Klage beantragt hatte, die Beklagte unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide zu verpflichten, seinem Antrage stattzugeben, hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erklärt, dass er sein Klagbegehren auf die Aufhebung der angefochtenen Bescheide beschränke und im übrigen die Klage zurücknehme. Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit der Begründung stattgegeben, der Kläger habe Anspruch auf eine Genehmigung, weil er nach dem zeitlichen Eingang der Anträge zu den nächsten zehn Anwärtern gehöre und weil die Beklagte noch 20 Genehmigungen erteilen wolle. Die zeitlich vorgehenden Anträge der Beigeladenen seien nur aus Gründen des Konkurrenzschutzes gestellt worden und deshalb gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen unwirksam.

Gegen dieses Urteil haben die Beklagte und die Beigeladenen zu Nr. 1- 84 Berufung eingelegt. Die Beklagte hat vorgetragen, sie sei von ihrer früheren Verwaltungspraxis abgegangen. Sie erteile die Genehmigungen nicht mehr nach der zeitlichen Reihenfolge der Anträge, sondern bevorzuge jetzt Bewerber, die noch nicht als Droschkenunternehmer tätig seien. Nur auf diese Weise sei gewährleistet, dass auch Außenstehende zu dem Beruf Zugang hätten. Der Antrag des Klägers sei deshalb zu Recht abgelehnt worden.

Der Kläger hat beantragt,
die Berufung der Beklagten und der Beigeladenen zurückzuweisen und die Beklagte für verpflichtet zu erklären, dem Kläger die beantragte Taxenkonzession zu erteilen.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufungen mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Beklagte verpflichtet sei, dem Kläger die beantragte Genehmigung zu erteilen. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht folgendes ausgeführt: Da die Beklagte noch mindestens 13 Genehmigungen erteilen wolle, sei dem Antrage des Klägers stattzugeben. Es sei unbeachtlich, dass dem Kläger jetzt noch 91 Bewerber - unter diesen die 87 Beigeladenen - in der Reihenfolge der Eintragung in die Vormerkliste vorgingen. Nach dem Personenbeförderungsgesetz sei ausschließlich entscheidend, ob die Zulassung der einzelnen Droschke, um die es in dem Verfahren gehe, zu einer Existenzbedrohung des Gewerbes führe. Mitbewerber um eine Taxenkonzession gehörten aber nicht zum örtlichen Droschkengewerbe im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG, so dass deren Anträge nicht zu berücksichtigen seien. Es sei deshalb auch bedeutungslos, an welcher Stelle die Anträge in die Vormerkliste eingetragen seien. Für ein nach dem Grundsatz der Priorität anzuwendendes Vorrangsystem sei kein Raum. Ein solches System könne zu einer Rechtsvereitelung führen; denn es sei z.B. nicht auszuschließen, dass die Genehmigungsbehörde keine weiteren Konzessionen erteile, weil nach ihrer Ansicht die Grenze des § 13 Abs. 3 PBefG erreicht sei, obwohl bei zutreffender Auslegung dieser Vorschrift noch 50 Taxen zugelassen werden könnten. Wenn in einem solchen Falle die ersten 50 Bewerber ihre Anträge nicht weiterverfolgten, dann könne ein nachfolgender Bewerber nicht zugelassen werden, obwohl der Tatbestand des § 13 Abs. 3 PBefG nicht erfüllt sei. Andere Bewerber könnten somit bei der Anwendung des Prioritätsgrundsatzes durch ihre Eintragung in eine Bewerberliste die Zulassung von neuen Unternehmern verhindern. Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen.

Gegen dieses Urteil haben die Beigeladenen zu Nr. 1-83 Revision eingelegt. Zur Begründung haben sie vorgetragen: Mit der Eintragung in eine Vormerkliste habe jeder Bewerber ein Anwartschaftsrecht erworben. Dieses Recht werde unter Missachtung des Gleichheitsgrundsatzes verletzt, wenn einem zeitlich nachfolgenden Bewerber die Genehmigung nur deshalb erteilt werde, weil er Klage erhoben habe. Da die Beklagte im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung noch nicht geprüft habe, wieviel Taxen insgesamt noch zugelassen werden könnten, sei die Streitsache nicht spruchreif gewesen. Das Gericht habe die Beklagte deshalb nur verpflichten können, den Kläger neu zu bescheiden, weil über mehrere Anträge in einem einheitlichen Verfahren zu befinden sei.

Die Beigeladenen beantragen,
unter Aufhebung der Urteile des Verwaltungsgerichts Bremen vom 18. Mai 1961 und des Oberverwaltungsgerichts Bremen vom 10. Oktober 1961 die Sache zur anderweitigen Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Bremen zurückzuverweisen.
Der Kläger beantragt,
die Revision der Beigeladenen zurückzuweisen und den Beigeladenen auch die Kosten des Prozessbevollmächtigten des Klägers als Gesamtschuldner aufzuerlegen. Er trägt vor, die Beklagte habe nach Erlass des Berufungsurteils 50 Konzessionen ausgegeben; weitere 25 Genehmigungen wolle sie noch erteilen. Von den die Revision führenden Beigeladenen hätten nur die Beigeladenen zu Nr. 73 und Nr. 75 eine Droschkengenehmigung erworben. Einigen Beigeladenen sei die bisherige Konzession entzogen worden, einige hätten inzwischen ihr Geschäft veräußert und die Beigeladene zu Nr. 10 sei verstorben. Die übrigen Beigeladenen hätten von der Beklagten inzwischen eine Konzession erhalten können, wenn sie sich dafür interessiert hätten.

Der Oberbundesanwalt hat zu der Frage Stellung genommen, ob die Führung einer Vormerkliste zulässig ist, und hat diese Frage bejaht.


Entscheidungsgründe:

1) Die Revisionskläger sind vom Verwaltungsgericht wirksam beigeladen worden. Sie haben dadurch in verfahrensrechtlicher Hinsicht eine Rechtsstellung erlangt, die gegen ihren Willen in der höheren Instanz nicht mehr beseitigt werden kann. Sie sind verfahrensrechtlich dadurch beschwert, dass ihre Anträge im Berufungsverfahren zurückgewiesen worden sind.

2) Für die Entscheidung, ob die Revision begründet ist, bedarf es in erster Linie einer Klärung der Frage, ob die Beigeladenen überhaupt in ihren Rechten betroffen sind. Diese Frage ist zu verneinen. Die Revision kann daher schon deshalb nicht zum Erfolg führen.

Bei der Beurteilung der Frage, ob die Beigeladenen in ihren Rechten betroffen sind, müssen bei der rechtlichen Regelung der Zulassung im Beförderungsgewerbe drei Gruppen von Personen unterschieden werden. Die erste Gruppe sind die Anhörungsberechtigten, also diejenigen Personen, denen kraft Gesetzes im Zulassungsverfahren ein Anhörungsrecht zusteht. Ihnen ist die Klagebefugnis im Urteil des Senats vom 20. November 1959 (BVerwGE 9, 340; noch zum früheren Recht ergangen) zugesprochen worden. Maßgebend war der Gesichtspunkt, dass ihnen die gesetzliche Regelung die Befugnis einräumt, in einem förmlichen Verfahren ihre Stellungnahme abzugeben. Ob ihnen daneben auch materiellrechtlich ein Klagrecht gegen den Wettbewerb anderer eingeräumt ist, ist eine andere Frage, die z.B. von Fromm, Personenverkehr 1962, S. 28, bejaht wird. Zu dieser Gruppe gehören die Kraftdroschkenunternehmer und die Bewerber um die Erteilung einer derartigen Konzession jedoch nicht. Das Personenbeförderungsgesetz vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG 1961 - hat hinsichtlich der Erteilung von Kraftdroschkenkonzessionen ein Anhörungsverfahren nicht vorgesehen. Es bedarf im vorliegenden Fall somit der Prüfung, ob über den in der Rechtsprechung des Senats entschiedenen Fall hinaus auch anderen Gruppen von Beteiligten eine Klagbefugnis einzuräumen ist, insbesondere den bereits zugelassenen Kraftdroschkenunternehmern eine Klagbefugnis unter dem Gesichtspunkt des Konkurrenzschutzes zuzubilligen ist. Die Beigeladenen sind Inhaber einer Kraftdroschkenkonzession und zugleich Bewerber um weitere Konzessionen.

Obwohl ein Anhörverfahren hinsichtlich der Kraftdroschkenunternehmer im PBefG 1961 nicht vorgesehen ist, wird im Schrifttum die Auffassung vertreten (vgl. Bidinger § 14 PBefG Bem. 23), dass ein Klagrecht der bereits zugelassenen Kraftdroschkenunternehmer gegen die Zulassung weiterer Unternehmer zu bejahen sei, weil in § 13 Abs. 3 PBefG die Existenz des vorhandenen Kraftdroschkengewerbes ausdrücklich zu den öffentlichen Verkehrsinteressen in Beziehung gesetzt werde. Diese Erwägung wird jedoch der Bedeutung der im § 13 Abs. 3 PBefG getroffenen Regelung, die maßgeblich durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1960 beeinflusst wurde, nicht gerecht. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts beruhen auf der Erwägung, dass die Frage der Vereinbarkeit objektiver Zulassungsvoraussetzungen mit Art. 12 GG für die einzelnen Personenbeförderungsberufe gesondert geprüft werden müsse (BVerfGE 11, 168/183).

Zum Droschkenverkehr heißt es in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf S. 187:
"Diese ihre Stellung im Rahmen des Verkehrsganzen rechtfertigt es, Existenz und Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs als ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut im Sinne der Auslegung des Art. 12 Abs. 1 GG anzusehen."
Ferner wird auf S. 191 ausgeführt:

Hinsichtlich des Droschkenverkehrs
"wird als ernste Gefahr im wesentlichen nur übrigbleiben, dass das Droschkengewerbe selbst bei unkontrolliertem Eindringen neuer Unternehmen durch Übersetzung und ruinösen Wettbewerb in seiner Existenz bedroht würde".
Aus diesen Gedankengängen des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich eindeutig, dass nicht etwa der Schutz der wirtschaftlichen Interessen bestehender Kraftdroschkenunternehmer gegenüber dem Eindringen der Konkurrenz, sondern die einer Rechtskontrolle unterliegende Befugnis der Verwaltung, im Interesse der Allgemeinheit eine Zugangssperre zu verhängen, allein in Frage stand. Soweit die wirtschaftlichen Interessen der einzelnen vorhandenen Unternehmer durch eine Zugangssperre begünstigt werden, handelt es sich lediglich um eine Reflexwirkung. Die Verwaltungsbehörde verhängt die Zugangssperre, wie in § 13 Abs. 3 PBefG hervorgehoben ist, allein im öffentlichen Verkehrsinteresse. Die wirtschaftlichen Interessen der einzelnen Droschkenunternehmer werden als solche ebensowenig geschützt wie diejenigen der Versicherungsunternehmen (vgl. Urteil des I. Senats vom 28. Januar 1960 - BVerwGE 10, 122). Es würde den Sinn der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts,die zur Auslegung des § 13 Abs. 3 PBefG heranzuziehen ist, in sein Gegenteil verkehren, wenn die Erwägung, dass die Verhängung einer Zugangssperre unter bestimmten Voraussetzungen "bei verfassungskonformer Auslegung" (BVerfGE 11, 190) zulässig ist, dazu führen würde, den Konkurrenzschutz des einzelnen Unternehmers zu verfestigen.

3) Steht den bereits zugelassenen Kraftdroschkenunternehmern eine Klagebefugnis nicht zu, so muss dies erst recht bei den Bewerbern, deren Rechtsstellung eine schwächere ist, verneint werden. Diese stehen deshalb nicht schutzlos da. Sie haben einen Anspruch darauf, dass die Verwaltung bei der Verhängung der Zulassungssperre den rechtsstaatlichen Gesichtspunkten gerecht wird und die Schranken beachtet, die unter Berücksichtigung des Art. 12 GG gegenüber der Zulassungssperre bestehen. Den Bewerbern ist daher ein Anspruch auf richtige Ausübung des Ermessens der Behörde zuzusprechen, wie er auch vom I. Senat in seinem Urteil vom 18. August 1960 (BVerwGE 11, 95) anerkannt worden ist. Zu den Grundsätzen, die hierbei berücksichtigt werden müssen, gehört insbesondere eine sachgemäße Berücksichtigung der einzelnen Bewerber. Wie der Senat in seinem Urteil vom gleichen Tage - BVerwG VII C 23.63 - ausgeführt hat, dürfte das Prioritätssystem dieser Forderung am meisten gerecht werden. Jedenfalls kann es aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht beanstandet werden, wenn die Verwaltung dieses System anwendet. Jedoch muss die Behörde als verpflichtet angesehen werden, in regelmäßigen Zeitabständen von etwa einem Jahr die Frage der Erteilung weiterer Konzessionen erneut zu prüfen. In dem Rechtsstreit BVerwG VII C 23.63 hat die Verwaltungsbehörde vorgetragen, dass sie einer Person nicht mehr als fünf Konzessionen erteile. Im vorliegenden Fall werden in erster Linie nur solche Bewerber berücksichtigt, die noch gar keine Konzession haben. Ob die Zahl von fünf Konzessionen unter Berücksichtigung des Art. 12 GG nicht bereits zu hoch ist, wenn dadurch der Zugang anderer Bewerber wesentlich erschwert wird, kann fraglich erscheinen. Die Frage bedarf hier keiner Entscheidung. Legt man diese Gesichtspunkte zugrunde, so sind die Bewerber, wie der Senat in dem Urteil vom gleichen Tage BVerwG VII C 23.63 - näher ausgeführt hat, jedenfalls insoweit gesichert, als ihr Antrag sachgemäß in einer Reihenfolge, die rechtsstaatlichen Grundsätzen entspricht, berücksichtigt wird.

Unter Berücksichtigung aller dieser rechtlichen Gesichtspunkte musste die Revision der Beigeladenen zurückgewiesen werden.






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