Bundesverwaltungsgericht Urteil vom 26.06.1981 - 7 C 27/79 - Zur Nachrangigkeit des Straßenverkehrsrechts gegenüber der wegerechtlichen Widmungsbeschränkung
 

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BVerwG v. 26.06.1981: Zur Nachrangigkeit des Straßenverkehrsrechts gegenüber der wegerechtlichen Widmungsbeschränkung


Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 26.06.1981 - 7 C 27/79) hat entschieden:
Das Straßenverkehrsrecht berechtigt nicht zu verkehrsregelnden Maßnahmen, die die wegerechtliche Teilentwidmung der Straße (Einrichtung eines Fußgängerbereichs) durch Zulassung einer anderen Benutzungsart (beschränkter Kraftfahrzeugverkehr) faktisch wieder aufheben.





Siehe auch Gemeingebrauch-Sondernutzung und Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen


Tatbestand:

Der Kläger betreibt seit etwa 1958 ein Fotogeschäft in N, L- straße 1. Er verkauft dort Fotoartikel und unterhält ein Fotoatelier für Porträtaufnahmen. Zu seinen Kunden gehörten auch Hochzeitspaare, die mit dem Kraftwagen vorfuhren und sich fotografieren ließen. Ab Mai 1973 wurde die L-straße zur niveaugleichen Fußgängerstraße ausgebaut; deshalb wurde sie seit November 1973 für den Kraftfahrzeugverkehr gesperrt. Mit Verfügung vom 5. März 1974, die der Kläger nicht angefochten hat, zog der Minister für Wirtschaft und Verkehr die L- straße gemäß § 8 Abs. 2 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Schleswig-Holstein - unter Aufrechterhaltung der Widmung für den Fußgängerverkehr - für den Fahrverkehr ein. Die nunmehr eingeschränkte Benutzung der Straße ist gekennzeichnet durch das Verkehrszeichen Nr. 241 "Fußgänger". Das Verkehrszeichen trägt außerdem das Zusatzschild
Für Kraftfahrzeuge bis zu 5,5 t Gesamtgewicht zum kurzfristigen Be- und Entladen im gewerblichen Verkehr von 6.00 bis 9.30, 13.00 bis 14.00 und 18.30 bis 20.00 erlaubt
und das weitere Zusatzschild
Zu- und Abfahrt zum Mühlenbetrieb frei.
Der Kläger beantragte am 21. August 1975, ihm die An- und Abfahrt von Hochzeitspaaren zu seinem Atelier weiterhin uneingeschränkt zu gestatten. Der Oberbürgermeister der Beklagten als Ordnungsbehörde (Straßenverkehrsbehörde) lehnte dies ab, weil die beantragte Ausnahmegenehmigung ein Sicherheitsrisiko für die Fußgänger bedeuten, zu Berufungsfällen für alle Kunden der Geschäfte in der L-straße führen und dadurch die gesamte Einrichtung der Fußgängerzone zunichte gemacht würde. Den Widerspruch des Klägers, mit dem er auf die Parkplatzschwierigkeiten außerhalb der Fußgängerzone hinwies und geltend machte, dass die von der Beklagten getroffene Regelung sein Geschäft mit Hochzeitsaufnahmen zum Erliegen bringen würde, wies das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr mit Bescheid vom 30. Oktober 1975 zurück.

Die dagegen vom Kläger erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und insbesondere ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf die erbetene straßenverkehrsrechtliche Sonderregelung. Diese müsse sich im Rahmen des durch die Widmung begründeten Gemeingebrauchs halten. Das Befahren der L-straße sei aber wegerechtlich unzulässig, weil die Straße für den Fahrverkehr ohne Einschränkung eingezogen worden sei.

Auf die Berufung des Klägers hat das Berufungsgericht der Klage stattgegeben. Es hat die Beklagte gemäß dem Klageantrag unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide verpflichtet, an der Einmündung "L-straße/M-brücke" ein Zusatzschild anzubringen, das für Hochzeitspaare die Zufahrt zum Geschäft des Klägers freigibt. In den Gründen des Urteils heißt es im wesentlichen: § 45 Abs. 3 der Straßenverkehrs-Ordnung ermächtige die Beklagte zur Aufstellung von Verkehrszeichen. Auch Zusatzschilder seien Verkehrszeichen, wobei allerdings nach den dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften das vom Kläger begehrte Zusatzschild, da es bisher nicht vorgesehen sei, der verwaltungsinternen Zustimmung der obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle bedürfe. Die Ermessensentscheidung der Straßenverkehrsbehörde, wo und welche Verkehrszeichen anzubringen seien, habe hier die Interessen der Verkehrssicherheit für den Fußgängerverkehr mit dem Recht der Straßenanliegers auf ausreichenden Zugang zu seinem Grundstück abzuwägen. Dem gewerbetreibenden Straßenanlieger sei ein Anspruch auf Kundenzufahrt regelmäßig zuzuerkennen, wenn die Belange der Verkehrssicherheit hinter den privaten und gewerblichen Belangen ausnahmsweise zurücktreten könnten. Dieser Sonderfall liege hier vor. Der Kläger habe überzeugend dargelegt, auf die Einnahmen aus der Anfertigung von Hochzeitsbildern angewiesen zu sein. Gründe der Verkehrssicherheit von beachtenswertem Gewicht stünden der Freigabe von Fahrten der Hochzeitspaare zum Betrieb des Klägers nicht entgegen. Ebenso hindere die Teilentwidmung der L-straße die Freigabe des begehrten Kundenfahrverkehrs nicht. Zwar seien in der L-straße die wegerechtlichen und straßenverkehrsrechtlichen Verhältnisse nicht harmonisiert. Einerseits sei die Straße - unter Aufrechterhaltung der Widmung für den Fußgängerverkehr - eingezogen; andererseits habe die Verkehrsbehörde die Straße für den eingeschränkten Fahrzeugverkehr wieder eröffnet. Damit stehe die Straße mit diesen Einschränkungen tatsächlich dem Fahrverkehr weiterhin zur Verfügung, sie sei eine für den Fahrverkehr beschränkt tatsächlich öffentliche Straße, so dass der Verkehrsbehörde die geringfügige Ausdehnung des Fahrverkehrs auf den Verkehr von Fahrzeugen mit Hochzeitspaaren nicht verwehrt sei.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt die Beklagte, dass das Berufungsurteil die Beklagte zu einer straßenverkehrsrechtlichen Regelung verpflichte die sich nicht im Rahmen der durch die Teilentwidmung festgelegten Zweckbestimmung der L-straße halte, sondern diese erweitere. Die vom Berufungsgericht festgestellte Disharmonie zwischen Wege- und Straßenverkehrsrecht könne nicht dadurch beseitigt werden, dass als entscheidender Beurteilungsmaßstab für die Zulässigkeit straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen die tatsächlichen Benutzungsverhältnisse herangezogen würden. Dadurch würde die Bindung des Straßenverkehrsrechts an das Wegerecht auf den Kopf gestellt. Auch sonst verletze das Berufungsurteil Bundesrecht. Das begehrte Zusatzschild sei verkehrsrechtlich nicht zulässig. Auch bedürfe das Fotogeschäft des Klägers nach Anlage und Struktur nicht der unbeschränkten Zufahrtsmöglichkeit durch Kraftfahrzeuge. Die gewerblichen Interessen des Klägers seien nicht höher zu bewerten als das öffentliche Interesse, die Fußgängerzone außerhalb der festgesetzten Zeiten vom Kraftfahrzeugverkehr freizuhalten. Die dafür entscheidungserheblichen Tatsachen habe das Berufungsgericht nicht genügend aufgeklärt. Außerdem habe es die notwendige Beiladung der obersten Landesbehörde versäumt, von deren Zustimmung das vom Kläger begehrte Zusatzschild abhängig sei.

Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren im Hinblick auf die Frage, ob die Beklagte die wegerechtliche Teileinziehung der L-straße für den Fahrverkehr mittels straßenverkehrsrechtlicher Anordnungen teilweise wieder rückgängig machen könne. Er verneint dies. Für rechtlich gangbar hält er allein das Rechtsinstitut der wegerechtlichen Sondernutzungserlaubnis.


Entscheidungsgründe:

Die Revision der Beklagten muss Erfolg haben. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht.

Gegenstand der Revision ist der vom Berufungsgericht bejahte Anspruch des Klägers, die Straßenverkehrsbehörde der Beklagten zu verpflichten, die Fußgängerzone der L-straße durch ein (weiteres) Verkehrszeichen (Zusatzschild nach §§ 39 Abs. 2, 41 Abs. 2 Satz 5 der Straßenverkehrs- Ordnung - StVO -) für den Kraftfahrzeugverkehr von Hochzeitspaaren zum Fotogeschäft des Klägers zeitlich unbegrenzt freizugeben. Dieser Anspruch ist schon deshalb nicht gegeben, weil eine derartige straßenverkehrsrechtliche Sonderregelung der wegerechtlichen Widmung der L-straße widerspricht, was bundesrechtlich nicht zulässig ist. Dabei kann hier offenbleiben, welche der in Betracht kommenden Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung, die für die vorliegende Verpflichtungsklage - auch im Revisionsverfahren (BVerwGE 41, 227 <230>) - in der nunmehr geltenden Fassung der Änderungsverordnung vom 21. Juli 1980 (BGBl. I S. 1060) anzuwenden ist, die beantragte Verkehrsregelung decken könnte.

Auszugehen ist von der das Revisionsgericht bindenden Feststellung des Berufungsgerichts, dass aufgrund des landesrechtlichen Wegerechts - nämlich des § 8 Abs. 2 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Schleswig-Holstein - die Widmung der L-straße, an der das Geschäft des Klägers liegt, seit März 1974 auf den Fußgängerverkehr beschränkt ist, und dass die Widmungsbeschränkung mit diesem Inhalt dem Kläger gegenüber bestandskräftig geworden ist. Gleichwohl hat das Berufungsgericht den vom Kläger begehrten besonderen Kundenfahrverkehr für zulässig gehalten, weil die Straßenverkehrsbehörde den gewerblichen Kraftfahrzeugverkehr der Straßenanlieger - wenn auch nur zeitlich beschränkt - wieder eröffnet habe und das Begehren des Klägers diesen tatsächlich stattfindenden Fahrverkehr nur geringfügig ausdehne. Diese Ansicht des Berufungsgerichts verkennt die bundesrechtlichen Grenzen des Straßenverkehrsrechts.

Das Straßenverkehrsrecht, das den Verkehr grundsätzlich unter ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten regelt, und das Straßen- und Wegerecht, das insbesondere die Benutzung der Straße nach ihrem in der Widmung bestimmten Zweck (Gemeingebrauch) festlegt, betreffen verschiedene Gesetzgebungsmaterien. Gemäß der Kompetenzverteilung der Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 22 GG gehört der Bereich des Straßenverkehrs dem Bundesrecht an, während die Regelung des Straßen- und Wegerechts nur hinsichtlich der Fernstraßen beim Bund, im übrigen bei den Ländern liegt (BVerfGE 40, 371 <378>). Demgemäß ist es, jedenfalls soweit es sich um Straßen außerhalb der Bundesfernstraßen handelt, die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass das Straßenverkehrsrecht Regelungen nur innerhalb des Rahmens deckt, in dem der Verkehr durch die wegerechtliche Widmung zugelassen ist; das Straßenverkehrsrecht knüpft an die wegerechtliche Widmung in ihrem gegebenen Bestand an und befasst sich nicht selbst mit ihren Voraussetzungen, insbesondere mit ihrem Umfang (BVerwGE 34, 241 <243>; 320 <323>; Urteil vom 15. November 1974 - BVerwG 4 C 12.72 in Buchholz 407.51 Art. 8 Nr. 1 = MDR 1975, 430 -). Daraus folgt, dass das Straßenverkehrsrecht nicht zu verkehrsregelnden Maßnahmen berechtigt, die über den Umfang der wegerechtlichen Widmung der Straße hinaus andere Benutzungs(Verkehrs)arten zulassen. Zur Zulassung einer solchen anderen Benutzungsart wäre jedoch die Beklagte genötigt, wenn sie gemäß dem Urteil des Berufungsgerichts verpflichtet würde, entgegen der ausschließlich auf den Fußgängerverkehr begrenzten Widmung der L- straße den Kraftfahrzeugverkehr von Hochzeitspaaren zum und vom Geschäft des Klägers freizugeben.

Demgegenüber kann der Hinweis des Berufungsgerichts auf den in der L- straße bereits tatsächlich stattfindenden beschränkten Anliegerfahrverkehr nicht durchgreifen. Zwar ist anerkannt, dass die Straßenverkehrsbehörde verkehrsregelnde Maßnahmen auch ohne Rücksicht auf die wegerechtliche Widmung für Verkehrsflächen anordnen kann, soweit sie tatsächlich für den allgemeinen Verkehr benutzt werden (vgl. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 - VkBl. 1970 S. 758 - zu § 1). Dieser Grundsatz kann aber nur dort gelten, wo sich ein tatsächlich öffentlicher Verkehr ohne Zutun der Verkehrsbehörde entwickelt hat. Er ist unanwendbar, wenn die Verkehrsbehörde diesen Verkehr durch eigene verkehrsrechtliche Maßnahmen selber geschaffen hat, wenn sie also trotz Einziehung der Straße für den Fahrverkehr einen gleichen Fahrverkehr in beschränktem Umfange wieder eröffnet hat, wie das nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hier der Fall gewesen ist. Das landesrechtlich begründete Widmungsrecht der dafür zuständigen Behörden kann nicht dadurch umgangen werden, dass mit Hilfe des Straßenverkehrsrechts Straßennutzungszustände hergestellt werden, die die wegerechtliche Entwidmung der Straße zumindest partiell faktisch wieder aufheben und damit einer Widmungserweiterung gleichkommen. Auf diese Grenze des Straßenverkehrsrechts hat die Revision zutreffend hingewiesen (ebenso Peine in DÖV 1978, 835 <836, 837>).

Die Neufassung des § 45 Abs. 1 StVO, die auf dem durch das Gesetz vom 6. April 1980 (BGBl. I S. 413) neueingefügten Abs. 1 Nr. 15 des § 6 des Straßenverkehrsgesetzes beruht, ändert daran nichts. Die neuen Vorschriften des § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nrn. 3 und 4 und Satz 2 StVO räumen der Straßenverkehrsbehörde die Regelungsbefugnis lediglich zur Kennzeichnung von Fußgängerbereichen, nicht jedoch zu deren Einrichtung ein und setzen wegerechtliche Verfügungen voraus; sie lassen für die Ausübung dieser Befugnis die Bindung des Straßenverkehrsrechts an die wegerechtliche Widmung der Straße unberührt (vgl. auch Drees/Kuckuck/Werny, Straßenverkehrsrecht, 4. Aufl. 1981, Anm. zu Nr. 15 des § 6 Abs. 1 StVG).

Mithin macht die Revision - ebenso der Oberbundesanwalt - mit Recht geltend, dass die wegerechtliche Teileinziehung der L-straße, die nach der Feststellung des Berufungsgerichts die widmungsrechtliche Nutzung der Straße ausschließlich auf den Fußgängerverkehr beschränkt hat, der vom Kläger begehrten Freigabe des Fahrverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Hochzeitspaaren entgegensteht. Zwar hat das von der Verkehrsbehörde dem Verkehrszeichen Nr. 241 "Fußgänger" beigefügte Zusatzschild (Freigabe des gewerblichen Anliegerverkehrs für Kraftfahrzeuge bis zu 5,5 t innerhalb bestimmter Zeiten sowie freie Zu- und Abfahrt zum Mühlenbetrieb) trotz seiner straßenverkehrsrechtlichen Unzulässigkeit verkehrsregelnde Wirkung. Diese vermag aber nicht den Anspruch des Klägers zu stützen, über den Fahrverkehr hinaus, der für die L-straße bereits freigegeben worden ist, und im Widerspruch zum wegerechtlichen Status der Straße den beantragten weiteren Fahrverkehr für bestimmte Kunden des Klägers zuzulassen. Erforderlich ist dafür vielmehr eine wegerechtliche Sondernutzungserlaubnis, die nur nach dem insoweit maßgebenden Straßen- und Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein erteilt werden könnte, die der Kläger bisher aber nicht erhalten hat. Sie ist nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens, da der Kläger sie nicht zum Inhalt seiner Klage gemacht hat. Die straßenverkehrsrechtliche Genehmigung, die der Kläger im vorliegenden Verfahren erstrebt, kann die wegerechtliche Sondernutzungserlaubnis nicht ersetzen. Hierzu bedürfte es, da das Straßenverkehrsrecht durch das Wegerecht begrenzt ist, der ausdrücklichen wegerechtlichen Ermächtigung. Eine solche Ermächtigung enthält § 21 Abs. 6 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Schleswig-Holstein lediglich für den engen Kreis der Erlaubnis zur übermäßigen Benutzung öffentlicher Straßen nach § 29 StVO, nicht aber - im Gegensatz zu § 8 Abs. 6 des Bundesfernstraßengesetzes - für eine andersartige Sonder- oder Ausnahmegenehmigung des Straßenverkehrsrechts, wie sie der Kläger hier begehrt.







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