Bundesverfassungsgericht Beschluss vom 09.10.1984 - 2 BvL 10/82 - Zur erschöpfenden Regelung des Parkens durch den Bundesgesetzgeber
 

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BVerfG v. 09.10.1984: Zur erschöpfenden Regelung des Parkens durch den Bundesgesetzgeber und zur Zulässigkeit des sog. Laternenparkens


Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 09.10.1984 - 2 BvL 10/82) hat entschieden:
  1. Die Regelung des Parkens von Fahrzeugen gehört zum Bereich des Straßenverkehrs iSv GG Art 74 Nr 22.

  2. Das Parken von Fahrzeugen ist im Bundesrecht jedenfalls seit 1961 durch StVG § 6, StVO §§ 15 und 16 aF, StVO § 12 nF erschöpfend geregelt.

  3. § 16 Absatz 2 Satz 1 des Hamburgischen Wegegesetzes vom 4. April 1961 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 117) ist insoweit mit Artikel 72 Absatz 1, 74 Nummer 22 des Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig, als diese Vorschrift die Benutzung eines Weges regelmäßig als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder Fahrzeugbenutzers vom Gemeingebrauch ausnimmt.




Siehe auch Parken allgemein und Stichwörter zum Thema Halten und Parken


Gründe:

A.

Die Vorlage betrifft die Verfassungsmäßigkeit des in Hamburg geltenden Verbots, die öffentlichen Wege als sogenannte "Laternengarage" für Kraftfahrzeuge zu benutzen.

I.

1. a) Das Hamburgische Wegegesetz (HWG) hat die Wegenutzung in seinen §§ 16 bis 19 geregelt. § 16 HWG lautet:
Gemeingebrauch

(1) Die öffentlichen Wege dienen dem Gemeingebrauch. Jedermann kann sie ohne besondere Erlaubnis im Rahmen der Widmung und der Vorschriften über den Straßenverkehr zum Verkehr benutzen, soweit andere dadurch nicht in ihrem Gemeingebrauch unzumutbar beeinträchtigt werden und Sondernutzungen nicht entgegenstehen.

Im Rahmen des Gemeingebrauchs hat der fließende Verkehr den Vorrang vor dem ruhenden Verkehr.

(2) Zum Gemeingebrauch gehört nicht die Benutzung eines Weges zu anderen Zwecken, insbesondere zur Gewerbeausübung oder regelmäßig als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder -benutzers.

Das Nähere bestimmt der Senat durch Rechtsverordnung.

(3) ...
Hinsichtlich einer Benutzung der Wege über den so umschriebenen Gemeingebrauch oder über den in § 17 HWG geregelten Anliegergebrauch hinaus bestimmt § 19 HWG:
Sondernutzungen

(1) Jede Benutzung der öffentlichen Wege, die ihren Gebrauch durch andere dauernd ausschließt oder in den Wegekörper eingreift oder über die Teilnahme am allgemeinen öffentlichen Verkehr (Gemeingebrauch) oder den Anliegergebrauch hinausgeht, ist Sondernutzung. Sie bedarf der Erlaubnis der Wegeaufsichtsbehörde.

Ein Anspruch auf die Erlaubnis oder auf eine erneute Erteilung der Erlaubnis besteht nicht.

(2) Die Erlaubnis darf nur befristet erteilt werden; in besonderen Fällen ist der Vorbehalt jederzeitigen Widerrufs zulässig. Die Erlaubnis kann mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden.

(3) - (6) ...

(7) Der Senat kann durch Rechtsverordnung bestimmen, dass Sondernutzungen allgemein oder in bestimmten Teilen der Freien und Hansestadt Hamburg ohne Erlaubnis nach diesem Gesetz oder gebührenfrei ausgeübt werden dürfen. Das Recht der Wegeaufsichtsbehörde, diese Sondernutzungen im Einzelfall nachträglich zu untersagen, wenn sie mit dem Gemeingebrauch nicht vereinbar sind, bleibt unberührt.
b) Mit dem Erlass des HWG löste der hamburgische Landesgesetzgeber eine Vielzahl von Vorschriften über das öffentliche Wegerecht ab, die - entsprechend dem Gebietszuwachs der heutigen Freien und Hansestadt Hamburg in den Jahrzehnten zuvor - zu erheblichen Teilen noch dem preußischen, schleswig-holsteinischen und hannoveraner Recht sowie dem Ortsrecht entstammten.

2. a) Das regelmäßige Einstellen eines Kraftfahrzeugs in der Nähe der Wohnung oder Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder -benutzers wurde erst im Anschluss an langwierige Erörterungen in der Hamburgischen Bürgerschaft ausdrücklich aus dem Gemeingebrauch ausgegliedert und der Sondernutzung zugeordnet. Der Gesetzentwurf des Hamburgischen Senats war noch davon ausgegangen, dass es sich allein nach den Straßenverkehrsvorschriften bestimme, inwieweit "beispielsweise das Parken von Fahrzeugen noch zum Gemeingebrauch gehört" (Entwurf eines Wegegesetzes, Begründung in Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft, Nr. 138, vom 1. April 1958, Verhandlungen zwischen Senat und Bürgerschaft 1958, S. 349 (365)). Auch enthielt der Senatsentwurf noch nicht die in § 16 Abs. 2 Satz 2 HWG Gesetz gewordene Verordnungsermächtigung. Allerdings erläuterte bereits in der ersten Lesung des Gesetzes durch den zuständigen Ausschuss der Hamburgischen Bürgerschaft ein Vertreter des Senats, die Wendung in § 16 Abs. 2 des Entwurfs, kein Gemeingebrauch liege vor, wenn die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr sondern zu anderen Zwecken benutzt werde, "sei aufgenommen im Hinblick auf die Laternengarage. Es bestehe die Meinung, dass die Laternengarage kein Gemeingebrauch mehr sei und daher gegen sie eingeschritten werden könne" (Wegegesetz-Ausschuss, 7. Sitzung vom 19. Januar 1959, Niederschrift S. 2). Als Ziel eines solchen gesetzgeberischen Einschreitens wurde genannt, "wenn durch das Abstellen der Wagen der Zweck der Straße, einen zweigleisigen Verkehr aufrechtzuerhalten, nicht mehr erfüllt werden könne, dass ersteres verboten werden kann (Abgeordneter Güssefeld, a.a.O.). Daraufhin wurde von den Abgeordneten ein geänderter Entwurf durch den Senat mit ausdrücklicher Erwähnung der Laternengarage angeregt. Dieser Entwurf blieb im Ausschuss und im Plenum der Bürgerschaft umstritten; aus ihm ging die - am 29. März 1961 beschlossene - endgültige Fassung der §§ 16 Abs. 2, 19 Abs. 7 HWG hervor.

b) Zugleich mit dem HWG verabschiedete die Hamburgische Bürgerschaft ein "Ersuchen" an den Senat, das - soweit es die "Laternengarage" betrifft - wie folgt lautete:
(1) Der Senat wird ersucht, auf Grund der Ermächtigung im § 19 Abs. 7 des Hamburgischen Wegegesetzes zu verordnen, dass Personenkraftwagen im allgemeinen weiterhin ohne Erlaubnis auf den öffentlichen Wegen eingestellt werden dürfen.

(2) Die Bürgerschaft ist der Auffassung, dass die Entwicklung des Straßenverkehrs in Hamburg auf eine vorläufig nicht absehbare Zeit nur in den folgenden Fällen Einschränkungen notwendig macht:

Nr. 1) Für Fahrzeuge, die

a) nicht oder nicht mehr zum Verkehr oder zur Personenbeförderung zugelassen, oder

b) für längere Zeit nicht fahrbereit sind, oder,

c) auf den Wegen zum Verkauf feilgeboten werden oder

d) mehr als 2,5 t wiegen.

Nr. 2 Für einzelne Wege oder Wegeteile,

a) die wegen des Einstellens von Fahrzeugen nicht mehr ausreichend gereinigt oder

b) die zum Beispiel wegen des schlechten Wegegrundes durch das Einstellen von Fahrzeugen oder das Befahren mit ihnen beschädigt werden können oder

c) in deren Nähe sich genügend Einstellplätze befinden.

(3) Einschränkungen sollten unter möglichst weitgehender Rücksichtnahme auf die Kraftfahrer nur dort vorgenommen werden, wo die Verkehrsbedürfnisse und das öffentliche Interesse dies unabweislich fordern.

Abgesehen von den üblichen Parkgebühren dürfen Benutzungsgebühren nicht erhoben werden.
3. a) Über das Parken von Fahrzeugen bestimmte § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG in der zur Zeit der Verabschiedung und des Inkrafttretens des Hamburgischen Wegegesetzes geltenden Fassung durch das Gesetz vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710):
Der Bundesminister für Verkehr erlässt mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften über ... die sonstigen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen, zur Verhütung einer über das verkehrsübliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straßen oder zur Verhütung von Belästigungen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr, insbesondere

a) - c) ...

d) über den Schutz der Nachtruhe und der Erholungsuchenden gegen Störung durch den Kraftfahrzeugverkehr und über Beschränkungen des Verkehrs an Sonn- und Feiertagen,

e) - h) ...
b) §§ 15, 16 StVO, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 29. Dezember 1960 (BGBl. 1961 I S. 8) bestimmten auf dieser Grundlage:
§ 15 StVO

(1) Das Halten von Fahrzeugen ist nur auf der rechten Seite der Straße in der Fahrtrichtung zulässig. Soweit auf der rechten Seite Schienengleise verlegt sind, darf links gehalten werden.

(2) Auf Einbahnstraßen darf rechts und links gehalten werden.

(3) Auf Bundesautobahnen darf außerhalb der besonders bezeichneten Parkplätze nur auf den über 2 Meter breiten befestigten Randstreifen gehalten werden.


§ 16 StVO

(1) Das Parken (Aufstellen von Fahrzeugen, soweit es nicht nur zum Ein- oder Aussteigen und Be- und Entladen geschieht) ist nicht zulässig

  1. an den durch amtliche Verkehrszeichen (Anlage, Bilder 22, 23 und 31) ausdrücklich verbotenen Stellen,

  2. an engen und an unübersichtlichen Straßenstellen sowie in scharfen Straßenkrümmungen,

  3. in einer geringeren Entfernung als je 10 Meter vor und hinter Fußgängerüberwegen und Straßenkreuzungen oder -einmündungen, je 15 Meter vor und hinter den Haltestellenschildern der öffentlichen Verkehrsmittel, ferner vor und hinter höhengleichen Bahnübergängen, wenn dadurch die Sicht auf die Bahnstrecke und die Sicherungseinrichtungen des Bahnübergangs behindert wird; die Entfernung wird bei Straßenkreuzungen und -einmündungen gerechnet von der Ecke, an der die Fahrbahnkanten zusammentreffen,

  4. an Verkehrsinseln,

  5. vor Grundstückseinfahrten und Grundstücksausfahrten,

  6. neben dem Mittelstreifen an Straßen mit zwei getrennten Fahrbahnen und auf den mittleren von drei oder mehr voneinander getrennten Fahrbahnen einer Straße,

  7. soweit es sich nicht um Schienenfahrzeuge handelt, innerhalb des Fahrraums der Schienenbahnen,

  8. auf Bundesautobahnen außerhalb der besonders bezeichneten Parkplätze.

(1 a) Auf Bundesstraßen außerhalb geschlossener Ortschaften ist das Parken von Fahrzeugen und Zügen von mehr als 2 Meter Breite oder 6 Meter Länge an Stellen mit Fahrbahnmarkierungen nach Bild 31 a, 31 b oder 36 a der Anlage verboten; das gilt nicht für das Parken auf befestigten Seitenstreifen oder außerhalb der Randlinien sowie für das Parken an Stellen, an denen die Fahrbahnmarkierung lediglich verwendet wird, um den Fahrbahnrand kenntlich zu machen.

(2) Außer dem für das Parken in den Straßen zugelassenen Raum sind öffentliche Parkplätze die durch das amtliche Parkplatzschild (Anlage, Bild 32) von den Straßenverkehrsbehörden bezeichneten Flächen. Fahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht von nicht mehr als 2500 Kilogramm dürfen auf besonders gekennzeichneten Strecken der Gehwege aufgestellt werden. Die Kennzeichnung ist nur zulässig, wenn die Aufstellung wegen der örtlichen Verhältnisse zur Vermeidung einer Behinderung des Verkehrs auf der Fahrbahn geboten ist, der Gehweg nicht beschädigt wird und genügend Platz für die Fußgänger bleibt; Schachtdeckel und andere Einrichtungen, die den Zugang zu Wasser-, Gas-, Elektrizitäts-, Fernmelde- und sonstigen Anlagen vermitteln, dürfen nicht befahren werden.

(3) An Stellen, an denen Parkuhren aufgestellt sind, ist das Parken nur für eine bestimmte, auf der Parkuhr angezeigte Dauer und nur unter der Bedingung gestattet, dass der Parkende die Parkuhr zur Überwachung der Parkdauer in Tätigkeit setzt.

4. a) Durch das Gesetz vom 6. April 1980 (BGBl. I S. 413) erhielt § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG in seinen hier interessierenden Buchstaben d) und e) folgende Fassung:
d) über den Schutz der Wohnbevölkerung und Erholungsuchenden gegen Lärm und Abgas durch den Kraftfahrzeugverkehr und über Beschränkungen des Verkehrs an Sonn- und Feiertagen,

e) über das innerhalb geschlossener Ortschaften, mit Ausnahme von entsprechend ausgewiesenen Parkplätzen sowie von Industrie- und Gewerbegebieten, anzuordnende Verbot, Kraftfahrzeuganhänger und Kraftfahrzeuge mit einem zulässigen Gesamtgewicht über 7,5 t in der Zeit von 22 Uhr bis 6 Uhr und an Sonn- und Feiertagen regelmäßig zu parken.
b) Dementsprechend wurde durch die Verordnung vom 21. Juli 1980 (BGBl. I S. 1060) in § 12 StVO folgender Absatz 3 a eingefügt:
Mit Kraftfahrzeugen mit einem zulässigen Gesamtgewicht über 7,5 t sowie mit Kraftfahrzeuganhängern über 2 t zulässiges Gesamtgewicht ist innerhalb geschlossene Ortschaften

  1. in reinen und allgemeinen Wohngebieten,

  2. in Sondergebieten, die der Erholung dienen,

  3. in Kurgebieten und

  4. in Klinikgebieten

das regelmäßige Parken in der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr sowie an Sonn- und Feiertagen unzulässig. Das gilt nicht auf entsprechend gekennzeichneten Parkplätzen sowie für das Parken von Linienomnibussen an Endhaltestellen.




II.

23 1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist Inhaberin eines Omnibusunternehmens. Durch unanfechtbar gewordene Verfügung vom 31. August 1973 untersagte ihr das Bezirksamt Hamburg-Nord unter Festsetzung eines Zwangsgeldes, drei näher bezeichnete Omnibusse auf einer bestimmten Straße in Hamburg regelmäßig abzustellen. Mit Verfügung vom 26. November 1973 erklärte die Behörde das Zwangsgeld für verwirkt und setzte gegen die Klägerin für den Fall eines erneuten Verstoßes gegen die erste Verfügung ein weiteres Zwangsgeld fest. Mit der - im Ausgangsverfahren angefochtenen - Verfügung des Bezirksamts Hamburg-Nord vom 7. Januar 1974 wurde auch dieses Zwangsgeld für verwirkt erklärt, der Klägerin ein Abstellen ihrer Omnibusse auf zwei weiteren hamburgischen Straßen untersagt und für den Fall der Zuwiderhandlung gegen diese und die erste Verfügung ein Zwangsgeld festgesetzt.

2. Die hiergegen nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Zur Begründung führte das Gericht aus:

a) Die angefochtene Verfügung sei hinreichend bestimmt. Das regelmäßige Abstellen von Omnibussen auf öffentlichen Wegen in der Nähe der Geschäftsräume der Klägerin stelle eine Sondernutzung dar, für die die Klägerin die erforderliche Sondernutzungserlaubnis nach § 19 HWG weder erhalten noch beantragt habe. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG gehöre insbesondere die regelmäßige Benutzung eines Weges als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder -benutzers nicht zum Gemeingebrauch. Obwohl die nach § 16 Abs. 2 Satz 2 HWG zur näheren Bestimmung vorgesehene Rechtsverordnung des Hamburgischen Senats noch fehle, sei § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG hinreichend bestimmt und damit anwendbares Recht. Dass jedenfalls ein regelmäßiges Abstellen von Kraftfahrzeugen über 2,5 t Gesamtgewicht nicht mehr als Gemeingebrauch anzusehen sei, ergebe sich auch aus den Erörterungen im Gesetzgebungsverfahren.

b) Mit diesem Inhalt verstoße die Vorschrift nicht gegen Bundesrecht. Sie enthalte keine Regelung des Straßenverkehrsrechts, für das der Bund durch den Erlass des Straßenverkehrsgesetzes und der hierauf beruhenden Rechtsverordnungen, insbesondere der StVO, seine aus Art. 74 Nr. 22 GG folgende Gesetzgebungszuständigkeit vollständig in Anspruch genommen habe. § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG treffe vielmehr eine rein wegerechtliche Entscheidung, zu der der Landesgesetzgeber befugt sei. Die Bestimmung grenze lediglich den ohne weiteres zulässigen Gemeingebrauch an öffentlichen Wegen von der erlaubnispflichtigen Sondernutzung ab. Sie wolle verhindern, dass die Wege in Hamburg abweichend von ihrer eigentlichen Zweckbestimmung als Garagenersatz oder als Werkstätten benutzt würden. Ebenso wie die nach Landesrecht vorzunehmende Widmung den Umfang der Benutzbarkeit einer Straße beschränken dürfe, müsse es dem Landesgesetzgeber freistehen, für die seiner Zuständigkeit unterfallenden Wege bestimmte Gebrauchsarten aus dem Gemeingebrauch auszuschließen. Nur in dem so gezogenen Rahmen könnten straßenverkehrsrechtliche Regelungen zur Anwendung kommen.

c) Dem Bundesverwaltungsgericht, das auch das langfristige Abstellen von Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Wegen noch als zulässigen Gemeingebrauch ansehe, sofern das Fahrzeug zur jederzeitigen Teilnahme am fließenden Verkehr zugelassen und bereit sei, könne jedenfalls für den Bereich Hamburgs nicht gefolgt werden, da dort das regelmäßige Abstellen von Omnibussen in bewohnten Gegenden zu keiner Zeit üblich gewesen sei.

3. Mit ihrer Sprungrevision machte die Klägerin geltend, § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG sei wegen Verstoßes gegen Bundesrecht ungültig. Der in der Vorschrift angesprochene, nach Bundesrecht straßenverkehrsrechtlich zulässige Verkehrsvorgang des Parkens unterliege nicht der wegerechtlichen Regelung der Länder. Die das Parken einengende beschränkte Widmung des gesamten Wegenetzes eines Landes umgehe die bundesstaatliche Zuständigkeitsverteilung. Die beklagte Freie und Hansestadt Hamburg verteidigte im Revisionsverfahren das Urteil des Verwaltungsgerichts.

4. Das Bundesverwaltungsgericht hat aufgrund mündlicher Verhandlung durch Beschluss vom 7. Juni 1978 das Verfahren ausgesetzt und die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage vorgelegt,
ob § 16 Absatz 2 Satz 1 des Hamburgischen Wegegesetzes vom 4. April 1961 (GVBl. S. 117) insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als diese Vorschrift die Benutzung eines Weges regelmäßig als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder -benutzers vom Gemeingebrauch ausnimmt.
Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt:

a) Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift sei für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich. Im Falle ihrer Gültigkeit sei die Sprungrevision unbegründet; wenn die Vorschrift verfassungswidrig sei, müssten die angefochtene Verfügung und das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben werden.

b) Durch den Erlass der fraglichen Teilvorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG habe der hamburgische Gesetzgeber gegen die verfassungsrechtliche Verteilung der Gesetzgebungsbefugnisse nach Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 22 GG verstoßen. Indem die Bestimmung die regelmäßige Benutzung eines Weges als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug von einer besonderen Erlaubnis abhängig macht, regele sie einen Sachverhalt, den die Straßenverkehrsordnung (§ 16 StVO a. F.; § 12 StVO n. F.) zum ruhenden Verkehr des Parkens rechne. Die gegen diese Auslegung des Begriffs des Parkens vorgetragenen Bedenken des Verwaltungsgerichts seien unbegründet. § 16 StVO a. F. (§ 12 StVO n. F.) sehe eine zeitliche Höchstgrenze nicht vor und lasse auch die subjektiven Gründe des Parkens nicht maßgeblich sein. Die Regelmäßigkeit des Abstellens sei gerade die Folge der regelmäßigen Teilnahme am Verkehr, die von der StVO in gleicher Weise erlaubt werde wie die unregelmäßige Teilnahme. Voraussetzung für die bundesrechtliche Gestattung des Parkens sei allein, dass das Fahrzeug am Straßenverkehr teilnehme, also zum Verkehr zugelassen und betriebsbereit sei.

Das somit verkehrsrechtlich gestattete regelmäßige Abstellen könne nicht vom Landesgesetzgeber wegerechtlich verhindert werden. Zwar sei es richtig, dass erst durch die wegerechtliche Indienststellung und Widmung der Straße die Voraussetzungen für die Nutzung zu Verkehrszwecken und damit für eine Regelung durch das Straßenverkehrsrecht geschaffen würden. Wenn die Straße aber erst einmal wegerechtlich einem Verkehr - allgemein oder unter Beschränkung etwa auf einen bestimmten Verkehr im Sinne von Fußgänger-, Radfahrer- oder Kraftfahrzeugverkehr - gewidmet sei, so bestimme für den Bereich dieses Verkehrs einschließlich des ruhenden Verkehrs allein das Straßenverkehrsrecht, inwiefern ein Verkehrsvorgang zulässig, verkehrsüblich und gemeinverträglich sei. Da der Straßenverkehr, auch der ruhende Verkehr, vom Bund im Straßenverkehrsgesetz und den auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen - insbesondere in der StVO - abschließend geregelt worden sei, besitze der Landesgesetzgeber keine Befugnis, einen dem Straßenverkehr zuzurechnenden Vorgang unter wegerechtlichen Gesichtspunkten abweichend zu regeln. Das folge aus der Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG. Insoweit sei der (Mindest-) Inhalt des Gemeingebrauchs bundesverkehrsrechtlich mitbestimmt und ein Eingriff des landesrechtlichen Wegerechts nicht zulässig. Örtliche Besonderheiten, die nicht schon ihre Regelung in § 16 StVO a. F. (§ 12 StVO n. F.) gefunden hätten, könnten, soweit die Generalklausel des § 1 StVO keine Handhabe biete, nur durch Anordnung verkehrsbeschränkender Maßnahmen nach § 4 StVO a. F. (§ 45 StVO n. F.) im Einzelfall berücksichtigt werden.

c) Eine verfassungskonforme Auslegung der zur Prüfung gestellten Norm sei nicht möglich. Wenn das Parken im Sinne der StVO aus der Gesetzesvorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG herausgenommen, deren Anwendungsbereich also auf die wenigen Restfälle beschränkt würde, in denen die abgestellten Kraftfahrzeuge nicht zum Verkehr zugelassen seien oder ihre jederzeitige Inbetriebnahme nicht möglich oder nicht bezweckt sei, verlöre die fragliche Teilregelung ihren wesentlichen Sinn, den Gebrauch der Straße als "Garagenersatz" zu verhindern. § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG würde dann einen neuen Regelungsgehalt erhalten, womit die Grenzen einer verfassungskonformen Auslegung überschritten wären. Eine Einschränkung der Vorlagefrage auf das regelmäßige Abstellen von Omnibussen erscheine zumindest nicht sinnvoll.


III.

Zu der Vorlage haben sich der Bundesminister für Verkehr im Namen der Bundesregierung, die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg namens des Hamburgischen Senats sowie der Bundesgerichtshof geäußert.

1. Der Bundesminister für Verkehr hält § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG in dem sich aus dem Vorlagebeschluss ergebenden Umfang für nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. In Übereinstimmung mit der gefestigten Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei auch das Dauerparken einschließlich der Nutzung der öffentlichen Straße als Einstellplatz oder Garage für Lastkraftwagen oder Omnibusse noch zum ruhenden Verkehr in der Form des Parkens zu rechnen. § 16 StVO a. F. (§ 12 StVO n. F.) sehe keine zeitliche Höchstgrenze vor und stelle nicht auf die subjektiven Gründe des Parkens ab. Das Bundesverwaltungsgericht habe zu Recht betont, dass die Regelmäßigkeit des Parkens die Folge der regelmäßigen Teilnahme am Verkehr sei, die von der StVO in gleicher Weise wie die unregelmäßige Teilnahme erlaubt werde. Wenn die jederzeitige Inbetriebnahme des Kraftfahrzeugs zulässig und möglich sei und das Fahrzeug auch nicht zu einem anderen als diesem Zweck aufgestellt sei, werde der Zusammenhang mit dem fließenden Verkehr nur vorübergehend unterbrochen, so dass es sich bei dem Aufstellen immer noch um den Verkehrsvorgang des Parkens handle. Unter diesen Umständen sei es dem Landesgesetzgeber durch Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 22 GG in Verbindung mit der abschließenden Regelung des Parkens im Straßenverkehrsrecht verwehrt, die regelmäßige Benutzung eines Weges als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug unter wegerechtlichen Gesichtspunkten generell zu verbieten oder einzuschränken. Örtliche Besonderheiten könnten, worauf das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls zutreffend hingewiesen habe, durch Maßnahmen auf der Grundlage der StVO berücksichtigt werden.

2. Die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg hält die zur Prüfung gestellte Norm für verfassungsgemäß. Die dem Bund in Art. 74 Nr. 22 GG verliehene konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis habe das aus Art. 70 GG folgende Recht der Länder unberührt gelassen, alle Gegenstände des Straßen- und Wegerechts zu regeln, soweit es nicht um den Bau oder die Unterhaltung der Fernstraßen oder um den Straßenverkehr gehe. Der bundesverfassungsrechtliche Begriff des Straßenverkehrs in Art. 74 Nr. 22 GG meine die (polizeilichen) Anforderungen, die an den Verkehr und an die Verkehrsteilnehmer gestellt würden, um Gefahren von anderen Verkehrsteilnehmern oder Dritten abzuwenden und den bestmöglichen Ablauf des Verkehrs zu gewährleisten. Der Verkehr bestehe aus dem fließenden und dem ruhenden Verkehr. Ruhender Verkehr sei die vorübergehende Unterbrechung des fließenden Verkehrs und setze sich aus haltenden und parkenden Fahrzeugen zusammen. Zum letzteren Bereich zählten die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens regelmäßig auf öffentlichen Wegen abgestellten Omnibusse nicht. Von der Klägerin sei ein verkehrsfremder Zweck verfolgt worden, indem nicht die Teilnahme am Verkehr das Ziel des Abstellens sei, sondern der - seit längerem gesetzlich vorgeschriebene - Bau privater Stellplätze oder deren Aufsuchen vermieden werden solle. Da es keinen verkehrsrechtlichen Grundsatz "wer nicht fährt, der parkt" gebe, stehe es dem Landesgesetzgeber frei, derartige verkehrsfremde Vorgänge dem Bereich der Sondernutzung zuzuweisen und der Erlaubnispflicht zu unterwerfen. Die entgegengesetzte Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts könne sich nicht auf eine eindeutige bundesgesetzliche Regelung stützen und trage den berechtigten Belangen der Länder auf dem Gebiet des Straßenbaus und des öffentlichen Baurechts nicht angemessen Rechnung. Sie verkenne die problematischen Verkehrsverhältnisse des Ballungsraumes Hamburg mit seinen etwa 600 000 zugelassenen Kraftfahrzeugen, wie sie insbesondere durch die zahlreichen täglichen "Einpendler" hervorgerufen würden.

Zudem habe der hamburgische Gesetzgeber seine Maßnahmen in zweifacher Hinsicht begrenzt: Zum einen werde nur das regelmäßige und in der Nähe der Wohnung oder Arbeitsstätte erfolgende Abstellen zur Sondernutzung erklärt, welches die Stadt, ihre Bewohner und Verkehrseinrichtungen besonders belaste. Dass zur Steuerung dieser Missstände nur das Straßenrecht und nicht auch das Straßenverkehrsrecht in Frage komme, habe das Bundesverwaltungsgericht in einer früheren Entscheidung (BVerwGE 4, 342) selbst bestätigt. Die Bestimmtheit des Verbots eines regelmäßigen Abstellens werde dadurch gewährleistet, dass hiervon nicht schon der "anonyme Verkehrsteilnehmer", sondern nur derjenige betroffen sei, der in Hamburg ansässig sei oder häufig als Kraftfahrer nach Hamburg komme. Ihm sei es zuzumuten, sich die notwendigen Kenntnisse über das Verbot zu verschaffen, zumal bei Zuwiderhandlungen zunächst eine Abmahnung erfolge. Zum anderen habe die Hamburgische Bürgerschaft anlässlich der Verabschiedung des Hamburgischen Wegegesetzes ein Ersuchen an den Senat gerichtet, mit dem sichergestellt worden sei, dass nur bestimmte, genau abgegrenzte Fallgruppen von dem Verbot erfasst und dass - abgesehen von den üblichen Parkgebühren - Benutzungsgebühren nicht erhoben würden. Allerdings könne das im Ausgangsverfahren umstrittene Abstellen von Omnibussen eines Busunternehmens als der typische Fall bezeichnet werden, dem der Gesetzgeber habe entgegenwirken wollen.

Die hamburgischen Verwaltungsgerichte hätten seit jeher in ständiger Rechtsprechung das regelmäßige Abstellen von Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Wegen nicht zum Gemeingebrauch gerechnet. Daran habe der hamburgische Gesetzgeber mit der zur Prüfung gestellten Vorschrift angeknüpft. Die in jüngster Zeit vom Bund getroffenen Regelungen straßenverkehrsrechtlicher Art bestätigten die inhaltliche Richtigkeit der in Hamburg ergriffenen gesetzlichen Maßnahmen zur Lösung der großstädtischen Parkprobleme.

3. Der Bundesgerichtshof hat mitgeteilt, dass er das Grundgesetz in der streitigen Frage bisher nicht ausgelegt und die in ihrer Gültigkeit streitige Rechtsvorschrift in seiner Rechtsprechung bislang nicht angewandt habe; auch stünden keine damit im Zusammenhang stehenden Rechtsfragen zur Entscheidung an.


B.

Die Vorlage ist zulässig.

Eine Beschränkung der Vorlagefrage auf das regelmäßige Einstellen von Kraftomnibussen auf den öffentlichen Straßen Hamburgs ist nicht veranlasst. Zwar geht es in dem Ausgangsverfahren allein um das Einstellen solcher Kraftomnibusse, während andere Arten von Kraftfahrzeugen dort nicht in Rede stehen. Jedoch trifft § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG für alle Arten von Kraftfahrzeugen eine einheitliche Regelung. Gerade im Hinblick auf die vom Bundesverwaltungsgericht aufgeworfene Frage der Gesetzgebungszuständigkeit wäre es - wie das Gericht zutreffend bemerkt - unter diesen Umständen wenig sinnvoll, die Vorlagefrage in der beschriebenen Weise einzuschränken. Denn ein möglicher Mangel der Gesetzgebungszuständigkeit würde der ganzen Regelung anhaften und gegebenenfalls die Anwendung des § 78 Satz 2 BVerfGG (Erstreckung der Nichtigerklärung) gebieten. Umgekehrt bezöge sich eine Bejahung der Normsetzungsbefugnis des hamburgischen Gesetzgebers für die umstrittene Frage gleichfalls auf alle denkbaren Arten von Kraftfahrzeugen. Nur bei uneingeschränkter Vorlagefrage könnte dem auch in einem solchen Fall bestehenden Bedürfnis nach umfassender Klarstellung vom Bundesverfassungsgericht bereits in dem (allein) gesetzeskräftigen Ausspruch seiner Entscheidung (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) Genüge getan werden.


C.

§ 16 Abs. 2 Satz 1 HWG ist insoweit mit Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 22 GG unvereinbar und daher nichtig, als diese Vorschrift die Benutzung eines Weges regelmäßig als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder -benutzers vom Gemeingebrauch ausnimmt.

I.

Die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG - soweit hier zu prüfen - gehört in vollem Umfang zum "Straßenverkehr", für den nach Art. 74 Nr. 22 GG der Bund die konkurrierende Befugnis zur Gesetzgebung besitzt.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrmals zur Bedeutung des Begriffs "Straßenverkehr" in Art. 74 Nr. 22 GG Stellung genommen:

a) Straßenverkehr und Straßenverkehrsrecht in diesem Sinne sind einerseits im Zusammenhang mit, andererseits gerade auch in Abgrenzung zum Begriff des Straßen-(Wege-) rechts zu bestimmen. Es handelt sich um deutlich gegeneinander abgegrenzte Gesetzgebungsbereiche, auch wenn sie in einem sachlichen Zusammenhang stehen, insbesondere das Straßenverkehrsrecht das Straßenrecht voraussetzt (BVerfGE 40, 371 (378)).

b) Die Abgrenzung zwischen den beiden Bereichen erfolgt nach den verschiedenen Aufgaben, die mit ihrer gesetzlichen Regelung zu bewältigen sind: Das Wegerecht dient der Bereitstellung des Weges für die in der Widmung festgelegte besondere Verkehrsfunktion; das Straßenverkehrsrecht regelt die (polizeilichen) Anforderungen an den Verkehr und die Verkehrsteilnehmer - sowie gegebenenfalls auch an Außenstehende (vgl. BVerfGE 32, 319 (326)) -, um Gefahren abzuwehren und die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten. In diesem Sinne ist das Straßenverkehrsrecht sachlich begrenztes Ordnungsrecht, für das dem Bund - abweichend vom sonstigen Ordnungsrecht - die Gesetzgebung zukommt (BVerfGE 40, 371 (378, 380)).

c) Im Bereich der öffentlichen Straßen, die nicht dem "Fernverkehr" dienen, ist die (konkurrierende) Befugnis des Bundes zur Gesetzgebung mithin darauf beschränkt, den wegerechtlich zugelassenen Verkehr zu regeln; weitergehende Regelungen, insbesondere der Rechtsverhältnisse der Verkehrswege selbst, sind gemäß Art. 30, 70 Abs. 1 GG ausschließlich Sache des Landes (vgl. BVerfGE 34, 9 (28); 15, 1 (12 ff.)).

2. Nicht abschließend geklärt ist in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bislang, wo genau - im Hinblick auf die einzelnen Probleme im Zusammenhang mit den öffentlichen Straßen - danach die gesetzgeberische Zuständigkeitsgrenze zwischen Wegerecht und Straßenverkehrsrecht verläuft. Auch die hier zu entscheidende Vorlage nötigt nicht zu einer abschließenden Markierung. Die Vorlage wirft allein die Frage auf, wie das in § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG näher umschriebene "Einstellen" von Kraftfahrzeugen zuzuordnen ist. Diese Frage ist im Sinne der vollständigen Zuordnung des genannten Vorgangs zum Bereich des "Straßenverkehrsrechts" zu beantworten.

a) Der Wortlaut und die systematische Stellung des Art. 74 Nr. 22 GG im Gefüge der Regelung des Grundgesetzes über die Gesetzgebungsbefugnis ergeben für sich allein keine zwingenden Anhaltspunkte für diese Zuordnung. In einem solchen Fall kommt dem geschichtlichen Zusammenhang in der deutschen Gesetzgebung, der bei der Auslegung der Art. 70 ff. GG zu beachten ist (BVerfGE 7, 29 (44)), besondere Bedeutung zu (BVerfGE 48, 367 (373); 41, 205 (220)):

aa) Schon seit langem wird im Recht der öffentlichen Straßen und Wege (in einem weiten Sinne verstanden) der Sache nach zwischen der Widmung und der Benutzung der gewidmeten Sache innerhalb dieser Widmung unterschieden. So bestimmte Th. II Tit. 15 § 7 des Allgemeinen Landrechts für die preußischen Staaten (ALR) von 1794: "Der freye Gebrauch der Land- und Heerstraßen ist einem jeden zum Reisen und Fortbringen seiner Sachen gestattet." Eine "Benutzungsregelung" sah Th. II Tit. 15 § 25 ALR vor: "Den nach § 7 einem jeden freystehenden Gebrauch der Landstraßen muss ein jeder so ausüben, dass der Andere in dem gleichmäßigen Gebrauche des Weges nicht gehindert, noch zu Zänkereyen oder gar Thätlichkeiten über das Ausweichen Anlass gegeben werde." Die Zusammenschau beider Vorschriften zeigt, dass schon im Allgemeinen Landrecht die Gemeinverträglichkeit nicht zur Bedingung für die Zulassung zur Wegenutzung gemacht wurde, sondern einen Gegenstand der Regelung der Ausübung der zugelassenen Nutzung bildete. Der gemein-unverträgliche (weil im Sinne von Th. II Tit. 15 § 25 ALR "rücksichtslose") Benutzer der Straße stellte sich demnach nicht außerhalb des ihm nach Th. II Tit. 15 § 7 ALR eröffneten Wegegebrauchsrechts.

Die Frage des Abstellens von Fahrzeugen auf den Straßen und der Zuordnung oder Nichtzuordnung dieses Vorgangs zur allgemein zugelassenen Wegenutzung wurde bei dieser - rein materiell-rechtlichen - Unterscheidung allerdings nicht ausdrücklich angesprochen. Auch die weitere Rechtsentwicklung im 19. Jahrhundert, die die Trennung von Wegewidmung und Nutzung innerhalb der Widmungsgrenzen aufnahm und festigte, besaß angesichts des Fehlens einer gesamtstaatlichen Rechtsetzungsbefugnis allein materiell-rechtliche Bedeutung.

bb) Erstmals die Reichsverfassung von 1871 (RV 1871) brachte auf dem vorliegenden Gebiet eine Kompetenzaufteilung zwischen dem Reich und den Bundesstaaten. In ihrem Art. 4 Nr. 8 verlieh sie dem Reich die Befugnis zur Gesetzgebung über "die Herstellung von Land- und Wasserstraßen im Interesse der Landesvertheidigung und des allgemeinen Verkehrs". Nach dem Beginn des Kraftfahrzeugverkehrs und im Anschluss an unbefriedigend verlaufene Versuche mit einer ländergleichen Regelung der hierdurch aufgeworfenen Sicherheitsfragen erging - offensichtlich gestützt auf Art. 4 Nr. 8 RV 1871 - als Reichsgesetz das Gesetz über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen vom 3. Mai 1909 (RGBl. S. 437) - Kraftfahrzeuggesetz (KfzG) -.

Zu einer Erörterung der Grenzen der Rechtsetzungsbefugnisse des Reichs und der Gliedstaaten für den fraglichen Bereich bestand aber auch nach Inkrafttreten des Kraftfahrzeuggesetzes weiterhin kein Anlass. Zwar machte der Bundesrat von der ihm in § 6 Abs. 1 Nr. 2 KfzG erteilten Ermächtigung, "die sonstigen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen erforderlichen Anordnungen über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen" zu erlassen, durch die Verordnung über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen vom 3. Februar 1910 (RGBl. S. 389) - KfzVO - Gebrauch. Diese Verordnung enthielt aber keine ausdrückliche Regelung des Parkens, sondern verlieh lediglich in ihrem § 23 Abs. 1 den Polizeibehörden (der Bundesstaaten) die Befugnis, "durch allgemeine polizeiliche Vorschriften oder durch besondere für den einzelnen Fall getroffene polizeiliche Anordnungen, soweit der Zustand der Wege oder die Eigenart des Verkehrs es erfordert, den Verkehr mit Kraftfahrzeugen überhaupt oder mit einzelnen Arten auf bestimmten Wegen, Plätzen und Brücken (zu) verbieten oder (zu) beschränken". Ferner durften die Polizeibehörden gemäß § 23 Abs. 3 KfzVO "auch Vorschriften oder Anordnungen erlassen, durch die, abgesehen von dem Falle des Abs. 1, der Verkehr mit Kraftfahrzeugen für bestimmte Örtlichkeiten mit Rücksicht auf deren besondere Verhältnisse verboten oder beschränkt wird". Da den Bundesstaaten solchermaßen die Rechtsetzungsbefugnis (jedenfalls) hinsichtlich des Parkens von Kraftfahrzeugen in vollem Umfang - zu Händen ihrer Polizeibehörden - zurückgegeben worden war, entstanden insoweit Fragen der Aufteilung der Normsetzungsbefugnis zwischen Reich und Bundesstaaten nicht. Der sonstige, nicht mit Kraftfahrzeugen betriebene Verkehr auf den öffentlichen Straßen und Wegen blieb ohnehin weiter allein der Regelung durch die Bundesstaaten vorbehalten.

cc) Art. 7 Nr. 19 der Weimarer Reichsverfassung verlieh dem Reich nunmehr ausdrücklich die Befugnis zur Gesetzgebung über "den Verkehr mit Kraftfahrzeugen zu Lande, zu Wasser und in der Luft, sowie den Bau von Landstraßen, soweit es sich um den allgemeinen Verkehr und die Landesverteidigung handelt". Die Verfassungsbestimmung regelte einen Fall der sogenannten "unbedingten" konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Reichs, wobei Art. 12 Abs. 1 Satz 1 WRV - mit dem heutigen Art. 72 Abs. 1 GG sachlich übereinstimmend - den Ländern das Recht zur Gesetzgebung beließ, "solange und soweit das Reich von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht". Die nähere Abgrenzung des Verkehrs- und des Wegerechts in bezug auf die Nutzung von Kraftfahrzeugen, zumal im Hinblick auf das Parken, wurde in der Verfassunggebenden Nationalversammlung nicht erörtert.

dd) § 21 g Abs. 1 KfzVO in der Fassung der Verordnung vom 28. Juli 1926 (RGBl. I S. 425) brachte die erste ausdrückliche reichsrechtliche Regelung des "Aufstellens" von Kraftfahrzeugen. Die Bestimmung machte es dem "Führer eines zum Stillstand gelangenden Kraftfahrzeugs" zur Pflicht, "dieses so aufzustellen, dass es den Verkehr nicht behindert". Insbesondere wurde die Aufstellung an engen Stellen, Wegekreuzungen und scharfen Wegekrümmungen sowie an Haltestellen der Straßenbahnen und Kraftomnibusse verboten. Über die höchstzulässige Dauer des "Aufstellens" von Kraftfahrzeugen sowie darüber, wann beim Abstellen eines solchen Fahrzeugs nicht mehr ein "Aufstellen", sondern eine verkehrsfremde Nutzung der Straße vorliege, besagte aber auch der Wortlaut dieser - später in § 28 Abs. 1 Kfz- VO umbenannten - Vorschrift nichts.

ee) Demgegenüber umschrieb Nr. II 5 der - nach damals herrschender Ansicht verordnungskräftigen - "Ausführungsanweisung" zu § 25 der Reichs-Straßenverkehrsordnung vom 28. Mai 1934 (RGBl. I S. 457, veröffentlicht in RGBl. 1934 I S. 869) - RStVO -, das Parken als "Aufstellen von Fahrzeugen zum Zwecke der vorübergehenden Aufbewahrung, nicht nur zum Ein- oder Aussteigen, Be- oder Entladen".

Mit dem Neuerlass der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) vom 13. November 1937 (RGBl. I S. 1179) entfiel diese - in der Bedeutung des Wortes "vorübergehend" umstrittene - Verdeutlichung wieder. Wie schon die Reichs-Straßenverkehrs-Ordnung 1934 (vgl. Art. III Abs. 1 der zu ihrer Einführung ergangenen Verordnung vom 28. Mai 1934, RGBl. I S. 455) nahm auch die Straßenverkehrs-Ordnung 1937 für sich in Anspruch, "die ausschließliche Regelung des Straßenverkehrs" - allerdings nur zusammen mit der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (St- VZO) - zu enthalten (§ 45 StVO 1937).

ff) Nachdem das Wegerecht sowohl in der Weimarer Republik als auch - von der hier nicht interessierenden Ausnahme der Reichsautobahnen abgesehen - während der nationalsozialistischen Herrschaft Ländersache blieb (vgl. aber auch Art. 2 Abs. 1 des "Gesetzes über den Neuaufbau des Reichs" vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75) sowie § 1 der auf Art. 5 dieses Gesetzes fußenden "Ersten Verordnung über den Neuaufbau des Reichs" vom 2. Februar 1934 (RGBl. I S. 81)), stellte sich somit fortwährend die Frage, wieweit die verschiedenen Formen des Abstellens von Kraftfahrzeugen dem Bereich des Straßenverkehrs oder dem der - ausschließlich landeswegerechtlicher Regelung unterworfenen - verkehrsfremden Nutzung der Straße zuzuordnen seien. Hierüber ist in Rechtsprechung und Schrifttum zu keiner Zeit Übereinstimmung erzielt worden (vgl. die Nachweise bei Isaac/Sieburg, Automobilgesetz, 2. Aufl., 1931, Erl. 3 zu § 28 KfzVO 1930 und bei Müller, Straßenverkehrsrecht, 14. Aufl., 1941, Anm. 1 zu § 16 StVO 1937 sowie einerseits Evers, NJW 1962, S. 1033, andererseits OVG Hamburg, DÖV 1961, S. 116 und MDR 1965, S. 857).

b) aa) Im Parlamentarischen Rat bestand von Anfang an Einigkeit darüber, dass ein bundeseinheitliches Verkehrsrecht ermöglicht werden müsse. Bereits der Herrenchiemseer Verfassungsentwurf hatte in seinem Art. 36 Nr. 36 die "Vorranggesetzgebung" des Bundes über den Straßenverkehr vorgesehen. Die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für den Straßenverkehr wurde dementsprechend vom Parlamentarischen Rat ohne Einschränkung befürwortet; seine Abgrenzung vom Wegerecht, welches hinsichtlich der nicht dem "Fernverkehr" dienenden Straßen weiterhin den Ländern zur Gesetzgebung zustehen sollte, wurde freilich von keiner Seite angesprochen (zur Entstehungsgeschichte vgl. JöR n. F., Bd. 1, 1951, S. 545 ff.).

bb) Die Entstehungsgeschichte lässt mithin den Schluss zu, dass das Grundgesetz keine Änderung der vorgefundenen Zuständigkeitsgrenze in bezug auf das Wege- und das Straßenverkehrsrecht, jedenfalls für das "Abstellen" von Kraftfahrzeugen, beabsichtigte. Dieser Befund deckt sich mit dem allgemeinen Auslegungsgrundsatz, dass, soweit das Grundgesetz Materien aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen hat, diese in demselben Sinne zu verstehen sind wie unter der Weimarer Reichsverfassung (BVerfGE 3, 407 (415); vgl. auch BVerfGE 33, 52 (61); 42, 20 (29)). Dies gilt jedenfalls für die Ausgangslage bei Inkrafttreten des Grundgesetzes. Das hat hier zur Folge, dass die geschilderten, aus der Zeit vor 1949 übernommenen Unklarheiten auch die Auslegung des Art. 74 Nr. 22 GG belasten.

cc) Allerdings ist dem Bund in Art. 74 Nr. 22 GG die konkurrierende Befugnis zur abschließenden Regelung des Rechts des Straßenverkehrs verliehen worden. Insoweit decken sich die übereinstimmenden Äußerungen im Parlamentarischen Rat, man wolle ein einheitliches Straßenverkehrsrecht für das gesamte Staatsgebiet ermöglichen, mit dem "Ausschließlichkeitsanspruch", wie ihn § 45 StVO für die noch im Jahre 1949 fortgeltende reichsrechtliche Regelung dieses Sachgebiets - ob rechtswirksam oder nicht (vgl. hierzu für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes BVerfGE 32, 319 (329)) - erhoben hatte. Diese - zumal für Leben und Gesundheit der Verkehrsteilnehmer wichtige, weil Rechtssicherheit vermittelnde - einheitliche Regelung lässt sich nur dann erzielen, wenn alle im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr auftretenden Fragen bundeseinheitlich - und das heißt: im Bundesrecht - geregelt werden können. Das schließt insoweit die Annahme aus, dass die normative Ordnung von Teilbereichen aus der Ermächtigung des Art. 74 Nr. 22 GG an den Bund ausgeklammert und den Ländern zur ausschließlichen Wahrnehmung zugewiesen wäre.

c) Art. 74 Nr. 22 GG lässt eine Zuordnung des Abstellens von Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Straßen sowohl zum Bereich des Straßenverkehrsrechts als auch zu demjenigen des Wegerechts nicht zu. Eine solche Überlagerung widerspräche der in der deutschen Rechtsentwicklung - jedenfalls dem Anspruch nach - stets aufrechterhaltenen strikten Trennung zwischen den beiden Sachbereichen. Sie stünde auch in Widerspruch zu der besonders in Art. 70 Abs. 2 GG deutlich werdenden Abgrenzungsfunktion der Verteilung der Gesetzgebungsbefugnisse unter dem Grundgesetz. Diesem Gefüge ist eine "Doppelzuständigkeit", auf deren Grundlage Bund und Länder ein und denselben Gegenstand gleichzeitig in unterschiedlicher Weise gesetzgeberisch regeln könnten, fremd (vgl. BVerfGE 36, 193 (202 f.)).

d) Bei dieser verfassungsrechtlichen Lage fallen die Fragen, die mit dem Abstellen von betriebszugelassenen, betriebsfähigen und konkret "betriebsgewidmeten" Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Straßen zusammenhängen, vollständig und ausnahmslos in den Regelungsbereich des Straßenverkehrsrechts, gleichviel, in welcher Weise, an welchem Ort und mit welcher Regelmäßigkeit das Abstellen solcher Fahrzeuge geschieht.

Die geschichtliche Entwicklung hat gezeigt, dass schon in der Frühzeit des kodifizierten Wegerechts zwischen (dem Bau und der Unterhaltung der Wege sowie) der Zulassung der Verkehrsarten zur Nutzung der Straße einerseits und der Ausübung des zugelassenen Verkehrs andererseits unterschieden wurde. Mit der Verlagerung der Gesetzgebungsbefugnisse für den Kraftfahrzeug- und später allgemein für den Straßenverkehr auf das Reich und nachfolgend auf den Bund hat diese Unterscheidung auch kompetenzrechtliche Bedeutung gewonnen. Ihr Inhalt hat sich dadurch indessen nicht verändert. Er lässt sich - soweit es um andere Fragen als die Beeinflussung des Verkehrs "von außen" geht - durch das Begriffspaar des Gemeingebrauchs und der Ausübung des Gemeingebrauchs umschreiben: Über den Gemeingebrauch wird vom Wegerecht, über die Ausübung des Gemeingebrauchs vom Verkehrsrecht entschieden.

Durch die Widmung wird bestimmt, welche Verkehrsarten als solche auf der jeweiligen Straße zulässig sein sollen. Beschränkungen der Verkehrsarten oder der Benutzungszwecke sind auf dieser Ebene nur statthaft, soweit sie aufgrund der der Straße mit der Widmung zugedachten Verkehrsfunktionen (etwa: Fahrstraße/ Fußgängerstraße) oder aufgrund der straßenbaulichen Belastungsgrenze (insbesondere: Gewichtsgrenze) erforderlich sind, und zwar unabhängig davon, wieviele Personen und Fahrzeuge jeweils am Verkehr teilnehmen. Probleme, die sich aus der "massenhaften" oder gefährlichen Ausübung der danach zugelassenen Verkehrsarten für die Verkehrsteilnehmer oder für Außenstehende ergeben, bleiben auf dieser Ebene außer Betracht. Der Gemeingebrauch in diesem Sinne deckt alle verkehrsbezogenen Verhaltensweisen, zu denen die jeweilige Verkehrsart Gelegenheit bietet oder zwingt. Im Sinne der Unterscheidung von "Verkehrsarten" und "Verkehrswegen" (BVerfGE 15, 1 (12)) handelt es sich mithin beim Gemeingebrauch um die - dem Bund außerhalb des Bereichs der "Landstraßen für den Fernverkehr" nicht zustehende - Regelung der Straße als Verkehrsweg.

Demgegenüber ist die Regelung der "Ausübung des Gemeingebrauchs" ausschließlich Sache des Straßenverkehrsrechts. Regelungsgegenstand ist hier - allein - die Ausübung der vom zugelassenen Gemeingebrauch umfassten verkehrsbezogenen Verhaltensweisen der jeweiligen Verkehrsart durch den einzelnen Verkehrsteilnehmer in der konkreten Verkehrssituation sowie die Einschränkung oder Untersagung dieser Ausübung mit Rücksicht auf die sich aus ihr ergebenden Nachteile oder Gefahren für Sicherheit oder Ordnung für die Verkehrsteilnehmer oder für Außenstehende. Dabei darf die Regelung des konkreten Verkehrsverhaltens nicht im Ergebnis auf eine Erweiterung oder Beschränkung der Widmung - durch Zulassung oder Untersagung einer ganzen Verkehrsart - hinauslaufen, da diese Frage bereits zum Gemeingebrauch selbst gehört.

Dieses Verständnis der Trennung zwischen dem Gemeingebrauch und seiner Ausübung wahrt den Charakter des Straßenverkehrsrechts als sachlich begrenzten Ordnungsrechts, für das dem Bund - abweichend vom sonstigen (Polizei-)Ordnungsrecht - die Gesetzgebungskompetenz zusteht (BVerfGE 40, 371 (380)). Geordnet wird dabei die Ausübung des Gemeingebrauchs. Als Ordnungsrecht rechnen dem Straßenverkehrsrecht alle Regelungen der Ausübung des Gemeingebrauchs zu, die aus verkehrsbezogen- ordnungsrechtlichen Gründen, nicht hingegen aus sonstigen ordnungsrechtlichen (oder aus ästhetischen oder städtebaulichen) Gründen erfolgen sollen. Hierdurch trägt das Straßenverkehrsrecht zugleich Sorge dafür, dass sich die Ausübung des Gemeingebrauchs in einer gemeinverträglichen Art und Weise vollzieht.

3. Die Unterscheidung des Gemeingebrauchs von seiner Ausübung ermöglicht die Zuordnung des Parkens von Kraftfahrzeugen im Sinne der vorgelegten Teilregelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG. Dieses Parken ist keine eigenständige Verkehrsart, sondern - ebenso wie jede andere Form des Parkens - eine konkrete Ausprägung der Verkehrsart "Verkehr mit Kraftfahrzeugen". Dieser Verkehr ist zwar in erster Linie auf Fortbewegung ("fließender Verkehr") angelegt, umfasst notwendigerweise aber auch, dass das Fahrzeug zwischen derartigen "fließenden" Verkehrsvorgängen abgestellt wird ("ruhender Verkehr"). Zwar besteht bereits seit langem baurechtlich die Pflicht zur Schaffung ausreichender Stellplätze auf den an die Straßen angrenzenden Grundstücken, um den fließenden Verkehr und - zumal in Wohngebieten - die Bewohner der benachbarten Grundstücke von den vielfältigen nachteiligen Auswirkungen des "Parkverkehrs" zu entlasten. Dennoch bietet sich für das "Verwahren" der Kraftfahrzeuge vielfach allein der öffentliche Straßengrund an. Auch dieses "Verwahren" - und zwar selbst in der in § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG umschriebenen Form - ist noch Bestandteil des Verkehrs mit Kraftfahrzeugen, wie er durch die Widmung umfassend zugelassen worden ist. Der Verkehrsbezug wird erst dort aufgegeben, wo ein aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht umgehend betriebsbereites oder ein vorrangig zu anderen Zwecken als zur Wiederinbetriebnahme abgestelltes Fahrzeug den öffentlichen Straßengrund in Anspruch nimmt und somit zu einer auf die Straße aufgebrachten verkehrsfremden "Sache" - nicht anders als jeder beliebige sonstige körperliche Gegenstand - wird. Derartige Vorgänge fallen bereits aus der Widmung zum Verkehr und damit aus dem einschlägigen Gemeingebrauch heraus, da sie nicht "zum Verkehr" geschehen.

Die vorgelegte Teilregelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG befasst sich mit solchen verkehrsfremden Vorgängen nicht. Sie betrifft allein bestimmte - zum Kraftfahrzeugverkehr gehörende - Formen des Parkens von Kraftfahrzeugen. Indem die Vorschrift zum Zwecke der Förderung des "fließenden" Verkehrs die konkrete Ausprägung einer zugelassenen Verkehrsart zu verhindern sucht, dient sie verkehrsbezogen-ordnungsrechtlichen Zielen. Sie enthält mithin in vollem Umfang materielles Straßenverkehrsrecht.

An diesem Befund ändert sich auch nichts, sollten diejenigen öffentlichen Wege in Hamburg, um deren Benutzung es im Ausgangsverfahren geht, der Freien und Hansestadt Hamburg gehören und damit gemäß § 4 HWG in deren öffentlichem Eigentum stehen. Denn die landesrechtliche Regelung der Eigentumsverhältnisse an den öffentlichen Straßen hat keinen Einfluss auf die Auslegung des bundesverfassungsrechtlichen Begriffs des Straßenverkehrs und die Zuordnung einer konkreten Regelung zu diesem Sachbereich.


II.

Für das Parken von Kraftfahrzeugen bestand schon bei Inkrafttreten des Hamburgischen Wegegesetzes eine erschöpfende, inhaltlich von § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG abweichende Regelung im Bundesrecht, gegen die verfassungsrechtliche Bedenken nicht zu erheben sind.

1. Ob das Bundesrecht eine Frage "erschöpfend regelt", ist auf grund einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenbereiches festzustellen (BVerfGE 1, 283 (296); 7, 342 (347); 20, 238 (248); 49, 343 (358)). Diese Würdigung ergibt hier:

a) aa) Das Hamburgische Wegegesetz ist am 29. März 1961 verabschiedet worden und am 1. Mai 1961 in Kraft getreten (§ 71 Abs. 1 HWG). Seinerzeit galt § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d StVG in der - oben A I 3 a wiedergegebenen - Fassung durch das Gesetz vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710). Er ermächtigte den Verordnungsgeber des Bundes zu derjenigen erschöpfenden Regelung des Parkens im Straßenverkehr, zu der Art. 74 Nr. 22 GG dem Bund die Normsetzungsbefugnis verliehen hat. Bereits die Mitglieder des Parlamentarischen Rates waren einhellig der Ansicht, das Verkehrsrecht müsse abschließend bundesrechtlich geregelt werden können. Aufgrund der seither um ein Vielfaches erhöhten Verkehrsdichte ist das Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung, insbesondere zum Zwecke des Schutzes von Leben und Gesundheit der Verkehrsteilnehmer und Dritter, noch wesentlich dringlicher geworden. Es spricht nichts dafür, dass der Bundesgesetzgeber hieran, zumal noch im Jahre 1957, hat vorbeigehen wollen. Das gilt auch für das Parken und insbesondere für seine in § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG umschriebenen Formen. Auch dieses Verkehrsverhalten hatte bereits im Jahre 1957 beachtliche, seiner Art nach bundesweit einheitliche Auswirkungen auf die Verkehrsverhältnisse selbst und auf die Lage der Anwohner.

bb) An der damit bereits bei Verabschiedung und Inkrafttreten des Hamburgischen Wegegesetzes bestehenden gesetzlichen Ermächtigung zur Regelung des Parkens durch Verordnung des Bundes hat sich auch in der Folgezeit nichts geändert. Dies gilt insbesondere für die - oben A I 4 a wiedergegebene - Neufassung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d und e StVG durch das Gesetz vom 6. April 1980 (BGBl. I S. 413). Aus dieser Neuregelung folgern zu wollen, dass insbesondere der in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. e StVG nunmehr angesprochene Sachverhalt - der sich teilweise mit dem Regelungsgegenstand der vorgelegten Norm deckt - zuvor nicht im Straßenverkehrsgesetz geregelt gewesen sei, verbietet sich. Denn § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. e StVG 1980 bezeichnet lediglich als "zu verbieten" einen Teil desjenigen Verkehrsverhaltens, das zuvor von Gesetzes wegen in vollem Umfang in der Straßenverkehrs- Ordnung erlaubt werden durfte. Auch ist dadurch die Fortgeltung der Ermächtigung an den Verordnungsgeber, die übrigen Formen des Parkens zu gestatten, unberührt geblieben.

b) Von der Befugnis zur umfassenden Regelung des Parkens hat der Verordnungsgeber des Bundes jedenfalls seit 1961 ununterbrochen Gebrauch gemacht.

aa) Dabei enthielten § 16 StVO a. F. und zunächst auch § 12 StVO n. F. kein den Regelungsbereich der vorgelegten Norm erfassendes Parkverbot. Das Parken in der in § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG umschriebenen Weise war mithin, soweit nicht zufällig eines der anderen generellen Parkverbote oder ein individuell angeordnetes Parkverbot (eingeschränktes Halteverbot) eingriff, durch die abschließende bundesrechtliche Regelung in der Straßenverkehrs-Ordnung gestattet. Dies ist zwar an keiner Stelle der Verordnung ausdrücklich ausgeführt worden, ergab sich aber zweifelsfrei aus dem gesamten Charakter der Vorschriften über die Teilnahme am Straßenverkehr, die vom Grundsatz der freien Entfaltung des Verkehrsteilnehmers ausgehen, soweit diese Entfaltung nicht (ggf. mit Erlaubnis- oder Befreiungsvorbehalt) ausdrücklich verboten ist.

bb) Die "Umsetzung" der erwähnten Änderung des Straßenverkehrsgesetzes im Jahre 1980 hat im übrigen diese Zusammenhänge dem Grundsatz nach unberührt gelassen. Allerdings enthält nunmehr § 12 StVO in der - oben A I 4 b wiedergegebenen - Fassung der Verordnung vom 21. Juli 1980 (BGBl. I S. 1060) in seinem Absatz 3 a ein gegenständlich umschriebenes generelles Parkverbot, das gerade für die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens betriebenen Kraftomnibusse Bedeutung besitzt. Dem für die voraufgegangene Änderung des Straßenverkehrsgesetzes Gesagten entsprechend ist aber auch auf der Verordnungsebene hierdurch lediglich die grundsätzliche Parkerlaubnis in einem (weiteren) speziellen Bereich durch eine verbietende Regelung ersetzt worden, ohne dass dies an der Gestattung der übrigen bislang von der Straßenverkehrs-Ordnung erlaubten Formen des Parkens etwas geändert hätte.

2. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Gültigkeit der bundesrechtlichen Regelung des Parkens, wie sie sich aus den dargestellten Regelungen ergab und ergibt, bestanden und bestehen nicht.

a) Das Bedürfnis für die erschöpfende bundesrechtliche Regelung, wie es Art. 72 Abs. 2 GG für den hier angesprochenen Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung fordert, erhellt aus den Gründen, die den Bundesgesetzgeber und - ihm folgend - den Verordnungsgeber der Straßenverkehrs-Ordnung zu der geschilderten abschließenden Normierung bewogen haben. Von den sich gleichermaßen anbietenden "Bedürfnisgründen" drängt sich hier in besonderem Maße Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG (Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit) auf. Zwar ist Rechts- oder Wirtschaftseinheit in einem geschichtlich gewachsenen Bundesstaat auch verfassungsrechtlich kein Selbstzweck; hier aber dient sie letztlich dem Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, die - was keiner Ausführung bedarf - heutzutage gerade vom Verkehrsgeschehen erheblich bedroht sind. Einheitliche Verhaltensregeln befördern die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit des Verhaltens im Verkehrsbereich und dienen damit dem Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit in einem Bereich tagtäglicher Gefahren.

Der Bund als Normgeber hat mithin bei seiner das Bedürfnis bejahenden politischen Vorentscheidung die in Art. 72 Abs. 2 GG verwendeten Begriffe im Prinzip zutreffend ausgelegt und sich in dem dadurch bezeichneten Rahmen gehalten. Die Entscheidung für eine Inanspruchnahme der gegebenen Bundeszuständigkeit ist daher vom Bundesverfassungsgericht nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 26, 338 (382 f.) m. w. N.).

b) Die Regelungen der Straßenverkehrs-Ordnung über das Parken beruhen auf zureichend bestimmter gesetzlicher Grundlage und genügen damit den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie begegnen auch von ihrem Inhalt her - jedenfalls soweit es die in § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG angesprochenen Formen des Parkens betrifft - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere enthalten sie keine unzulässigen Eingriffe in Grundrechte Dritter.

aa) Dies gilt zum einen für die Nachteile, die den Teilnehmern am "fließenden" Verkehr aus den in Rede stehenden Formen des Parkens möglicherweise erwachsen. Hier ist durch gerechte Abwägung der widerstreitenden Belange zu ermitteln, welchem der beteiligten Verkehrsinteressen im Einzelfall der Vorrang gebührt. Soweit diese Abwägung zugunsten des fließenden Verkehrs ausgeht, kann dem durch die Anordnung ortsbezogener Parkverbote an den entsprechenden Stellen Rechnung getragen werden.

bb) Das Vorstehende gilt entsprechend auch für die Auswirkungen auf die Anwohner der zum Parken benutzten Straßen. Zwar mag das zu ihrem Schutze zur Verfügung stehende straßenverkehrsrechtliche Instrumentarium vor der Änderung von Straßenverkehrsgesetz und Straßenverkehrs-Ordnung im Jahre 1980 nicht allzu griffig gewesen sein. Dennoch lässt sich nicht feststellen, dass ein aus diesem Grund unbefriedigt gebliebener Regelungs (=Verbots-) Bedarf die Qualität einer Verletzung der Grundrechte der Anwohner aus Art. 2 Abs. 1, 2 Abs. 2 Satz 1 oder 14 GG erreicht hätte. Insoweit haben der Bundesgesetz- und Verordnungsgeber jedenfalls ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht Genüge getan, die jeweiligen Regelungen angesichts der veränderten Umstände rechtzeitig zu überprüfen und anzupassen (vgl. BVerfGE 49, 89 (130 ff.); 50, 290 (335, 352, 377 ff.); 55, 274 (308); 59, 119 (127)).


III.

Die erschöpfende, verfassungsgemäße Regelung des Parkens im Straßenverkehrsrecht des Bundes hat die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG ausgelöst. Hierdurch war der hamburgische Landesgesetzgeber von Grundgesetzes wegen am Erlass der vorgelegten Regelung gehindert (vgl. BVerfGE 1, 283 (296); st. Rspr.).

Eine verfassungskonforme Auslegung kommt aus den vom vorlegenden Gericht genannten Gründen nicht in Betracht. Mit der in Rede stehenden Wendung in § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG hat der hamburgische Gesetzgeber gerade nicht das verkehrsfremde "Abstellen", sondern ausschließlich bestimmte Formen des - zur Teilnahme am Straßenverkehr zählenden - Parkens von Kraftfahrzeugen regeln wollen; das belegt eindeutig die Bezugnahme auf das Einstellen der Fahrzeuge "in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder -benutzers". Dem so umschriebenen "Fahrzeugherrn" kommt es allein darauf an, das Fahrzeug zu Beginn und Ende seiner Arbeitszeit oder seiner Anwesenheit zu Hause zur Verfügung zu haben, es mithin alsbald wieder zum Zwecke der Teilnahme am "fließenden" Verkehr in Betrieb zu nehmen. Den damit eindeutigen gesetzgeberischen Willen darf das Bundesverfassungsgericht nicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung überspielen (vgl. BVerfGE 18, 97 (111); st. Rspr.).

§ 16 Abs. 2 Satz 1 HWG, soweit hier zu beurteilen, ist daher nichtig.







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