VGH Mannheim Beschluss vom 26.10.1994 - 5 S 2344/94 - Umleitung des Verkehrs
 

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VGH Mannheim v. 26.10.1994: Abwehrrechte der betroffenen Anlieger gegen probeweise Sperrung einer Straße


Der VGH Mannheim (Beschluss vom 26.10.1994 - 5 S 2344/94) hat entschieden:
  1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen ein Verkehrszeichen darf nur dann ausnahmsweise angeordnet werden, wenn es dem Widersprechenden unzumutbar ist, die Verkehrsregelung auch nur vorläufig hinzunehmen.

  2. Es ist den Anwohnern einer Straße, die von ca 10.000 Kfz/Tag befahren wurde, nicht unzumutbar, eine Erhöhung der Verkehrsstärke auf ca 14.000 Kfz/Tag als Folge der Sperrung einer innerstädtischen Durchgangsstraße hinzunehmen, die zur Erforschung des Verkehrsverhaltens vorübergehend (hier für insgesamt 9 1/2 Monate) erfolgt.

  3. Die Vorschrift des § 45 Abs 1 S 2 Nr 6 Alt 2 StVO ermächtigt nur zur probeweisen Durchführung solcher verkehrsregelnder Maßnahmen, die als endgültige Regelungen ausschließlich mit Mitteln des Straßenverkehrsrechts zu treffen sind.

  4. Zur Erforschung des Verkehrsverhaltens oder der Verkehrsabläufe dürfen gemäß § 45 Abs 1 S 2 Nr 6 Alt 1 StVO auch solche Verkehrsregelungen getroffen werden, deren dauerhafte Anordnung die straßenwegerechtliche (Teil-)Einziehung voraussetzt.

  5. Die zulässige Dauer von Erforschungs- oder Erprobungsmaßnahmen gemäß § 45 Abs 1 S 2 Nr 6 StVO ist abhängig von der gestellten Aufgabe. Sie darf zur Erforschung der Folgen, welche die Sperrung einer innerstädtischen Durchgangsstraße auf das Verkehrsverhalten und die Verkehrsabläufe hat, durchaus 9 1/2 Monate betragen.




Siehe auch Verkehrsberuhigter Bereich und Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen


Gründe:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht "die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller gegen die verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 16.06.1994 ... angeordnet".

I.

Diese Entscheidung ist bei wörtlichem Verständnis schon deshalb rechtlich angreifbar, weil es in dem von den Antragstellern eingeleiteten vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht um die Vollziehbarkeit der Anordnung der Antragsgegnerin vom 16.06.1994 gehen kann. Sie ist für sich genommen als interne Anordnung, die als solche keine Außenwirkung zu Lasten der Antragsteller entfaltet (vgl. § 35 S. 1 LVwVfG) und übrigens auch nicht für sofort vollziehbar erklärt wurde, kein geeigneter Gegenstand eines Antragsverfahrens gemäß § 80 Abs. 5 VwGO (wenngleich nicht zu übersehen ist, dass eine Besonderheit des vorliegenden Falles darin liegt, dass sich die zeitliche Begrenzung der Verkehrsregelung nur der Anordnung entnehmen lässt). Dementsprechend haben die Antragsteller in ihren Antrag (vgl. die Antragsschrift vom 19.07.1994) die Anordnung vom 16.06.1994 aufgenommen, jedoch auch "die dazu getroffenen Vollzugsmaßnahmen". Diese Wortfassung des Antrags ist dahingehend auslegungsfähig, dass Streitgegenstand des Verfahrens die in analoger Anwendung von § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO bestehende sofortige Vollziehbarkeit derjenigen Verkehrszeichen sein soll, welche die Antragsgegnerin als Trägerin der Straßenbaulast (vgl. hinsichtlich der B 3 den Baulastvertrag vom 17.12.1993/08.02.1994) in Befolgung ihrer Anordnung als Verkehrsbehörde vom 16.06.1994 (vgl. § 45 Abs. 5 S. 1 StVO) für die vorgesehene Dauer angebracht hat.

Indes geht auch der so interpretierte Antrag über das Rechtsschutzziel hinaus, das die Antragsteller zulässigerweise verfolgen können. Denn in Vollzug der Anordnung vom 16.06.1994 hat die Antragsgegnerin zahlreiche Verkehrszeichen aufgestellt (vgl. die Einzelanordnungen Nr. 1 - 24), darunter auch solche, gegen die sich zu wehren die Antragsteller vernünftigerweise kein Interesse haben können. Es handelt sich dabei insbesondere um die angeordnete Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h für die -Straße bis zur Einmündung X-straße, die Einrichtung von Parkplätzen beidseits der X-straße - an diesem gesamten Straßenzug wohnen die Antragsteller selbst - und die Verbesserung der Ausschilderung für die Stadtumfahrung. Es bleibt mithin als zulässiges Angriffsziel der Antragsteller die Anbringung des Verkehrszeichens 250 (mit bestimmten Zusatzzeichen) auf der B 3 - aus Richtung gesehen - nach der Einmündung der - X-straße und in Höhe von sowie - aus Richtung gesehen - vor dem Stadttor (vgl. die Einzelanordnungen Nr. 4, 8 und 15 des Bescheids vom 16.06.1994). Hinzu kommen diejenigen Zeichen, die auf das durch Zeichen 250 angeordnete Verkehrsverbot hinweisen (Verkehrszeichen 458). Hinsichtlich aller übrigen getroffenen Verkehrsregelungen sind die Aussetzungsanträge mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.

II.

Soweit die Anträge nicht schon aus diesem Grund unzulässig sind, sind sie jedenfalls unbegründet. Zu diesem Ergebnis gelangt der Senat aufgrund der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO vorzunehmenden, die Entscheidung bestimmenden Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung der straßenverkehrsrechtlichen Regelung und dem privaten Interesse der Antragsteller daran, von den Folgen dieser Verkehrsregelung verschont zu bleiben.

1. Der Senat sieht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keinen hinreichenden Grund dafür, bei diesem Vorgang der Interessengewichtung von den Grundsätzen abzuweichen, die er in seiner bisherigen Rechtsprechung zum vorläufigen Rechtsschutz gegen Verkehrsregelungen angewendet hat. Danach ist bei der vom Gericht zu treffenden Ermessensentscheidung des § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO der vorläufigen, bis zur Entscheidung in der Hauptsache andauernden Aufrechterhaltung einer straßenverkehrsrechtlichen Regelung regelmäßig der Vorrang einzuräumen. Denn mit den Belangen der Verkehrssicherheit ist es nicht zu vereinbaren, wenn innerhalb eines kürzeren Zeitraums durch Aufstellen, Entfernen und möglicherweise erneute Beschilderung wiederholt neue Verkehrsregelungen getroffen würden, welche dem Verkehrsteilnehmer unterschiedliche Verpflichtungen auferlegen. Eine solche Unsicherheit kann nur dann ausnahmsweise hingenommen werden, wenn die Belastung der Betroffenen dadurch, dass sie die angegriffene Verkehrsregelung auch nur vorläufig hinnehmen zu müssen, unzumutbar erscheint (vgl. Beschl. d.erk.Sen. vom 13.10.1980 - 5 S 1486/80 - VBlBW 1981, 84; Beschl. v. 06.07.1993 - 5 S 1112/93 -).

An der Richtigkeit dieses Grundsatzes ändert sich entgegen den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht deshalb etwas, weil die Verkehrsregelung nicht oder nicht ausschließlich gemäß § 45 Abs. 1 S. 1 StVO aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs, mithin zur unmittelbaren Gefahrenabwehr getroffen wurde, sondern etwa aus städtebaulichen oder ökologischen Gründen (vgl. § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 und Abs. 1 a Nr. 4a StVO) oder - wie hier - zur Erforschung von Verkehrsverhalten und Verkehrsabläufen sowie zur Erprobung verkehrssichernder oder verkehrsregelnden Maßnahmen (§ 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 StVO). Denn auch dann verbleibt es bei dem oben beschriebenen, die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs gefährdenden Effekt eines in kürzerem Zeitraum wiederholten Wechsels von Verkehrszeichen. Noch viel weniger besteht bei diesem Sachverhalt Anlass, die in ständiger Rechtsprechung vorgenommene analoge Anwendung von § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf Verkehrszeichen in Zweifel zu ziehen, wie dies in dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Beschluss anklingt.

Auch der Umstand, dass das Verwaltungsgericht die zuvor infolge der sofortigen Vollziehbarkeit geschaffene Verkehrssituation durch seine Entscheidung geändert hat und die Beschwerde nicht etwa die Beibehaltung dieser Situation, sondern ihre Rückgängigmachung verfolgt, führt nicht etwa dazu, der bestehenden und durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts geschaffenen Lage einen Vorrang gegenüber der materiellen Rechtslage wegen des Grundsatzes der möglichst gleichbleibenden Verkehrsregelung zuzubilligen. Dies würde nämlich hier im Ergebnis dazu führen, dass die Beschwerdeinstanz die von der ersten Instanz getroffene Entscheidung unabhängig von der wirklichen Rechtslage nicht mehr abändern dürfte und dass dem Beschwerdeführer der durch die Einräumung der Beschwerdemöglichkeit gewährte Rechtsschutz versagt würde. Einer Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung steht mithin auch deswegen nichts entgegen.

2. Ausgehend von dem Maßstab der Zumutbarkeit bedarf es hier bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage aufgrund des vorliegenden Aktenmaterials und der Stellungnahmen der Beteiligten der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche der Antragsteller nicht. Denn es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Konsequenzen des für ein Teilstück der B 3 in der Innenstadt von verhängten, zeitlich beschränkten Verkehrsverbots für die Antragsteller als Anlieger der, - und X-straße unzumutbar sind.

a) Zwar ist es unter den Beteiligten unstreitig und wurde von der Antragsgegnerin auch erwartet, dass der Kraftfahrzeugverkehr, der bis zur Sperrung das genannte Teilstück der B 3 passierte, sich nicht nur auf die "Stadtumgehung" im Zuge der und - X-straße verlagert (hat), sondern auch auf den Straßenzug der, - und X-straße. Dies wird auch durch die vor und während der Sperrung vorgenommenen Verkehrszählungen belegt. Ausweislich der im Beschwerdeverfahren vorgelegten Stellungnahme des Verkehrsplanungsbüros vom 29.08.1994 belief sich der Verkehr in Kfz/Tag am 17.02.94 auf der X-straße auf 9.800 und auf dem hier interessierenden Teil der X-straße auf 10.100, am 24.02. auf 10.100 bzw. 10.300. In der ersten Probephase ergaben sich für den 22./29.03. 1994 Erhöhungen auf 14.300 bzw. 13.900 und am 03.05.1994 auf 13.600 bzw. 14.300. Dies ist ein Anstieg des Kraftfahrzeugverkehrs um rund 40 %. Ob die Verminderung der in der zweiten Probephase am 16.08.1994 erhobenen Verkehrsstärke (11.300 bzw. 11.500 Kfz/Tag) aussagekräftig ist, wie die Antragsgegnerin meint, erscheint zweifelhaft, weil der Zähltag in der Ferienzeit liegt. Aber selbst bei einer Verkehrszunahme um ca. 40 % erscheinen bei vorläufiger Beurteilung die Grenzen des Hinnehmbaren nicht überschritten. Geht man nämlich von der Grundregel aus, dass eine Verdoppelung der Zahl der Kraftfahrzeuge zu einer Erhöhung des Beurteilungspegels um 3 dB(A) führt und erst eine Zunahme des Schallpegels um dieses Maß an die Hörbarkeitsschwelle gelangt, so wirkt sich die hier konstatierte Verkehrszunahme um 40 % nicht gravierend aus. In dieser Einschätzung bestärkt den Senat der Umstand, dass die Lärmerhöhung keine "wesentliche Änderung" im Sinne von § 1 Abs. 2 Verkehrslärmschutzverordnung - 16. BImSchV vom 12.06.1990 darstellt. Diese Bestimmung spricht von einer Änderung, die wesentlich ist und deshalb die Anwendung der Verkehrslärmschutzverordnung nach sich zieht, wenn sich infolge eines erheblichen baulichen Eingriffs der Beurteilungspegel des von dem Verkehrsweg ausgehenden Verkehrslärms um mindestens 3 dB(A) oder auf mindestens 70 dB(A) am Tag und 60 dB(A) in der Nacht erhöht.

Eine andere Einschätzung der Zumutbarkeit ergibt sich auch nicht aus der ebenfalls auf den Verkehrszählungen beruhenden und in der erwähnten Stellungnahme des Verkehrsplaners niedergelegten Erkenntnis, dass der Verkehr auf der X-straße sich in der hier als relevant betrachteten ersten Probephase nahezu verdoppelt hat. Obwohl damit die Schwelle der Wahrnehmbarkeit erreicht sein dürfte, ist zu berücksichtigen, dass die Verkehrsbelastung der X-straße vergleichsweise niedrig ist, nämlich vor der Sperrung bei 2.800 Kfz/Tag lag, während der Sperrung bei 5.300, was sich ohne weiteres dadurch erklärt, dass nur ein Teil des auf die und X-straße abgedrängten Verkehrs wieder über die - und X-straße zur B 3 (Straße) zurückkehrt, während ein anderer eher größerer Teil auf der Straße verbleibt und über die Kreuzung Straße/ X-straße/ X-straße/ zu verschiedenen Zielen abfließt. Genau so dürfte es sich für die X-straße verhalten, an der die Antragsteller Ziff. 3 und Ziff. 4 wohnen, für die sich aber in den dem Senat vorliegenden Akten keine Belastungszahlen finden.

b) Gleichermaßen zumutbar dürfte die Abgasbelastung sein, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die Antragsgegnerin gleichzeitig mit der Verkehrssperrung der Innenstadt für den hier interessierenden Straßenzug der - und X-straße eine Geschwindigkeitsbegrenzung von 30 km/h angeordnet hat und einer solchen Beschränkung insbesondere auch eine Verminderung der Abgasbelastung für die Umgebung des Verkehrswegs zugeschrieben wird.

c) Zum Ergebnis der Zumutbarkeit der Immissionen gelangt der Senat nicht zuletzt auch deshalb, weil die fragliche Verkehrsregelung zeitlich begrenzt ist (siehe zu diesem Gedanken etwa auch Senatsbeschluss v. 23.10.1992 - 5 S 2425/92 -). Die Anordnung vom 16.06.1994 bestimmt ausdrücklich, dass die Sperrung am 15.06. 1994 beginnt und am 31.12.1994 endet. Selbst wenn man berücksichtigt, dass bereits ein erster drei Monate andauernder Probelauf vorausgegangen ist, wird nach Überzeugung des Senats bei einer Zeitdauer von insgesamt 9 1/2 Monaten und angesichts der oben beschriebenen, nicht sehr hohen Intensität der Auswirkungen die Grenze zu einer erheblichen und damit unzumutbaren Beeinträchtigung nicht überschritten. Die vorläufige Regelung soll gerade auch und insbesondere im Interesse der Bewohner der, und X-straße eine Beurteilungsgrundlage dafür abgeben, ob eine derartige Verkehrsregelung auf Dauer von ihnen hingenommen werden muss. Dieses berechtigte, auch dem Nutzen der Anwohner dienende Interesse der Antragsgegnerin an der Feststellung der Folgen einer endgültigen Regelung muss nicht deshalb zurückgestellt werden, weil der Probelauf gewisse Nachteile für die Anwohner mit sich bringt. Im übrigen hat sich - von der größeren Verkehrsdichte abgesehen - die Verkehrsabwicklung im Bereich der, -, und X-straße durch die erste auf drei Monate angelegte Probesperrung nicht verschlechtert, wie dem Bericht der Polizeidirektion an die Antragsgegnerin vom 15.04.1994 zu entnehmen ist. Zwar habe der Verkehr "offensichtlich insgesamt zugenommen", zu besonderen Verkehrsabwicklungsproblemen habe dies bisher aber nicht geführt. Dies gelte auch für die Zeiten des Berufs- und Schülerverkehrs. Die zu diesen Zeiten auftretenden Verkehrsverdichtungen hätten bisher keine augenfällige Überlastung des Straßenzuges mit unvertretbaren Verkehrsaufstauungen zur Folge gehabt. Teilweise sei sogar eine Verbesserung eingetreten, etwa durch die an der Kreuzung X-straße/ X-straße installierte Lichtzeichenanlage und durch die Änderung der Vorfahrtsregelung an der Einmündung X-straße/ -Straße. Früher hier regelmäßig festzustellende Rückstauungen seien ausgeblieben. Diese allgemeinen Feststellungen der Polizeidirektion sind auch für die Frage der Zumutbarkeit der (vorübergehenden) Verkehrsregelung für die Antragsteller nicht ohne Belang.

III.

Bleibt den Anträgen auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche der Antragsteller bereits aufgrund dieser Erwägungen der Erfolg versagt, so kommt es auf die Frage der Erfolgsaussichten der Antragsteller in einem Hauptsacheverfahren und insbesondere auf die materielle Frage der Verletzung eigener Rechte der Antragsteller durch die angefochtene Verkehrsregelung - von dem hier nicht gegebenen Fall der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Verkehrsregelung abgesehen - letztlich nicht mehr an. Im übrigen sprechen auch die vom Senat insofern angestellten Überlegungen nicht gegen die soeben erläuterte Abwägungsentscheidung, vielmehr trifft das Gegenteil zu:

1. Die oben wiedergegebenen Umstände, die eine Beeinträchtigung von Gesundheit und Eigentum der Antragsteller durch die zeitlich befristete Regelung eher als geringfügig, jedenfalls als für eine beschränkte Zeit hinnehmbar erscheinen lassen - diese zeitliche Befristung darf bei der Prognose über den Ausgang des Hauptsacheverfahrens nicht außer Betracht bleiben, weil es auch im korrespondierenden Hauptsacheverfahren nicht um die endgültige Sperrung der Innenstadt ginge -, berechtigen zu Zweifeln daran, ob die Antragsteller in einem Hauptsacheverfahren gegen die in Vollzug der Anordnung vom 16.06.1994 aufgestellten Verkehrszeichen gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt wären. Der Senat lässt dies jedoch offen; die Klagebefugnis müsste in einem Hauptsacheverfahren anhand exakter Zahlen genau geprüft werden.

2. Abgesehen von diesen Bedenken gegen die Sachurteilsvoraussetzungen spricht ferner einiges dafür, dass eine Klage gegen die vorgenommene Verkehrssperrung durch Zeichen 250 in der Sache unbegründet wäre. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 27.01.1993 - 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 ff.), der sich der erkennende Senat angeschlossen hat (vgl. z.B.: Urt. v. 29.03.1994 - 5 S 1781/93 -), kann ein Verkehrsteilnehmer als eine Verletzung seiner Rechte geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für eine auch ihn treffende Verkehrsbeschränkung nach § 45 Abs. 1 StVO seien nicht gegeben. Hinsichtlich der behördlichen Ermessensausübung kann er nur verlangen, dass seine eigenen Interessen ohne Rechtsfehler abgewogen werden mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener, die für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen. Nimmt man an, dass auch den von einer Verkehrsregelung mittelbar Betroffenen, wie hier den Antragstellern, durch die Umleitung von Verkehrsströmen dieser Anspruch zukommt, so ist vorliegend zunächst zu untersuchen, ob die Antragsgegnerin die hier allein interessierende Anbringung der Verkehrszeichen 250 auf eine oder mehrere der in ihrer Anordnung vom 16.06.1994 genannten verkehrsrechtlichen Bestimmungen stützen konnte. Andere Ermächtigungsgrundlagen scheiden offensichtlich aus.

a) Nach Aktenlage fraglich erscheint dies, soweit es um die Vorschrift des § 45 Abs. 1 S. 1 StVO geht. Denn dass die Sperrung der B 3 aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs vorgenommen werden könnte, ist durch den Inhalt der dem Senat vorliegenden Akten und Stellungnahmen nicht genügend belegt. Es spricht alles dafür, dass die Sperrung der Innenstadt von auf einem städtebaulichen Konzept beruht, nicht aber der Gefahrenabwehr im ordnungsrechtlichen Sinne dienen soll, zu der § 45 Abs. 1 S. 1 StVO ermächtigt.

b) Ebensowenig lässt sich nach Lage der Akten die hier allein interessierende Anbringung von Verkehrszeichen 250 durch die Vorschriften des § 45 Abs. 1 b Nr. 3 und 5 StVO rechtfertigen. Dabei liegt es auf der Hand, dass es insoweit nicht um die Kennzeichnung von Fußgängerbereichen, verkehrsberuhigten Bereichen oder geschwindigkeitsbeschränkten Zonen geht (Nr. 3 der Vorschrift). Ein Fußgängerbereich in der von StVG und StVO verwendeten Terminologie wird nicht durch die von der Antragsgegnerin angebrachten Verbotszeichen 250 für Fahrzeuge aller Art gekennzeichnet, sondern durch das Verkehrszeichen 242, was auch unterschiedliche Bedeutung im einzelnen hat, etwa hinsichtlich der zulässigen Geschwindigkeit von Fahrzeugen, die ein Zusatzschild zulässt. Aber auch die desweiteren von der Antragsgegnerin zitierte Vorschrift des § 45 Abs. 1 b S. 1 Nr. 5 StVO ist nicht einschlägig. Ein Verkehrsverbot zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung lässt sich nur dann auf diese Vorschrift gründen, wenn ihre Dauerhaftigkeit angestrebt wird. Hier erfolgt die Verkehrsbeschränkung jedoch nach dem erklärten Willen der Antragsgegnerin zu Testzwecken. Da die Vorschrift des § 45 Abs. 1 b S. 1 Nr. 3 bzw. Nr. 5 StVO keine Ermächtigungsgrundlage bietet, kommt es auf das von den Beteiligten erörterte Problem, ob der Gemeinderat der Antragsgegnerin das gemäß S. 2 dieser Vorschrift erforderliche Einvernehmen rechtmäßigerweise erteilt hat, nicht an. Bei summarischer Prüfung hält der Senat jedoch die im Beschwerdeverfahren erhobenen Einwände der Antragsteller, mit denen sie die Befangenheit des Oberbürgermeisters in dieser Sache begründen wollen, wegen der Regelung in §§ 52, 18 Abs. 2 Nr. 3 GemO nicht für berechtigt. Was die übrigen Befangenheitsrügen anbetrifft, kann auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 04.05.1994 - 10 K 645/94 - (S. 4), in dem die einschlägige Rechtsprechung des erkennenden Senats zutreffend zitiert wird (vgl. Urt. v. 18.11.1986 - 5 S 1719/85 - DÖV 1987, 448), verwiesen werden. Dieser Beschluss, in dem über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen die erste Anordnung des Probelaufs vom 08.03.1994 entschieden wurde, ist den Beteiligten bekannt.

c) Hingegen hat der Senat bei summarischer Prüfung keine durchgreifenden Bedenken dagegen finden können, die von den Antragstellern bekämpfte Anordnung auf die Bestimmung des § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 StVO (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 16 StVG) zu gründen. Freilich stimmt der Senat dem Verwaltungsgericht insoweit zu, als hierfür wohl nicht die 2. Alternative der Vorschrift herangezogen werden kann. Die vorübergehende Aussperrung des Durchgangsverkehrs dient wohl nicht der Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen. Denn es unterliegt keinen ernstlichen Zweifeln, dass die zunächst probeweise angeordnete Sperrung der B 3 für große Teile des Fahrzeugverkehrs endgültig nicht allein mit Mitteln erreicht werden kann, welche das Straßenverkehrsrecht zur Verfügung stellt. Hierfür bedarf es einer Teileinziehung (vgl. u.a. Senatsbeschluss vom 16.07.1990 - 5 S 1039/90 - NVwZ 1991, 387 = UPR 1991, 113). Zwar könnte eingewendet werden, dass ein Fußgängerbereich letztlich erst durch straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen, nämlich das Verkehrszeichen 242, in einer für die Verkehrsteilnehmer rechtsverbindlichen Weise verwirklicht werden kann; eine solche Argumentation lässt jedoch außer Betracht, dass es sich insoweit entsprechend dem Wortlaut von § 45 Abs. 1 b Nr. 3 StVO nur um die "Kennzeichnung" handelt, diese Kennzeichnung allein aber rechtlich nicht konstitutiv ist. Dass gerade hier die Einrichtung eines Fußgängerbereichs einer straßenrechtlichen Grundlegung bedarf, zeigt sich daran, dass die von der Antragsgegnerin für die Zukunft in Betracht gezogene Sperrung eine (noch) als Bundesstraße klassifizierte Straße betrifft, deren Aufgabe trotz der Baulastübernahme durch die Antragsgegnerin im Vertragswege nach wie vor unter anderem gerade darin besteht, einem weiträumigen Verkehr zu dienen (vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 FStrG). Demgegenüber soll bei Schaffung einer Fußgängerzone dieser Durchgangsverkehr ausgeschlossen werden. Der Senat ist daher der Meinung, dass gemäß § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 2. Alt. StVO wegen der für eine Erprobung zu fordernde Identität zwischen vorläufiger und geplanter endgültiger Regelung, nur solche Maßnahmen vorläufig durchgeführt werden dürfen, deren endgültige Anordnung ausschließlich mit Mitteln des Straßenverkehrsrechts zu bewirken ist. Dies verlangt der sogenannte Vorbehalt des Straßenrechts, der es verbietet, auf der Grundlage des Straßenverkehrsrechts Nutzungszustände herbeizuführen, die im Ergebnis auf eine dauernde Entwidmung der Straße oder eine dauernde Beschränkung der Straße hinauslaufen (vgl. so etwa Steiner, DVBl. 1993, 1561, 1564; VG Stuttgart, Beschl..v. 27.05.1988 - 10 K 357/86 - NZV 1989, 46, a.A. Steiner, JuS 1984, 1,5). Dass damit wegen der Schwerfälligkeit des Straßenrechts die Erprobung von tiefgreifenden, in die Regie des Straßenrechts fallenden Regelungen ausgeschlossen und mithin der Zweck von § 46 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 StVO weitgehend verfehlt wird, jedenfalls solange dem Straßenrecht nicht durch Novellierung eine entsprechende eigenständige Erprobungsklausel eingefügt ist, vermag eine andere Auslegung entgegen dem klaren Wortlaut der Vorschrift nicht zu rechtfertigen.

Jedoch können diese Erwägungen hier deshalb auf sich beruhen, weil bei vorläufiger Beurteilung im Eilverfahren einiges dafür spricht, dass die 1. Alt. von § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 StVO eingreift. Danach dürfen Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverbote auch zur Erforschung des Verkehrsverhaltens und der Verkehrsabläufe angeordnet werden. Insoweit fehlt eine Verknüpfung mit einer endgültigen Maßnahme, so dass es auf deren rechtliche Qualifizierung nicht ankommen kann (a.A. wohl VG Stuttgart, Beschl. v. 27.06.1988 a.a.O.). Auf eine etwaige endgültige Regelung und ihren straßenverkehrsrechtlichen oder straßenwegerechtlichen Charakter abzustellen, verbietet sich bei dieser Alternative der Vorschrift auch deshalb, weil endgültige Regelungen oft, jedenfalls in allen Einzelheiten, noch nicht erkennbar sind. Darauf weist auch hier die Antragsgegnerin hin. Mit dem Testlauf bezweckt sie, Erkenntnisse über das Verhalten der Verkehrsteilnehmer und die Verkehrsabläufe zu gewinnen, die sie zu einer sachgerechten endgültigen Entscheidung befähigen, die nicht nur in der Schaffung eines von Kraftfahrzeugen weitgehend freien Fußgängerbereichs bestehen kann, sondern auch in einem verkehrsberuhigten Bereich, einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone nach § 45 Abs. 1 b S. 1 Nr. 3 StVO oder einem verkehrsberuhigten Geschäftsbereich im Sinne von § 45 Abs. 1 c StVO, die wohl ohne straßenrechtliche Grundlegung geschaffen werden dürfen. Für die vorübergehende Erforschungsmaßnahme selbst eine straßenrechtliche Regelung zu fordern, obwohl nicht nur durch das Zeichen 242 (Fußgängerbereich), sondern auch das Zeichen 250 (Verbot für Fahrzeuge aller Art) gerade bei einer Bundesstraße tief in die Nutzung eingegriffen wird, erscheint dem Senat deshalb nicht angebracht, weil das Straßenrecht ersichtlich auf Dauer konzipierte Regelungen im Auge hat und mithin nur mit solchen dauerhaften Regelungen, nicht aber mit zeitlich befristeten Erforschungsmaßnahmen in die grundgesetzliche Kompetenzordnung eingegriffen wird (vgl. Art. 74 Nr. 22 GG einerseits und Art. 30, 70 Abs. 1 GG andererseits). In diesem Verständnis sieht sich der Senat dadurch bestätigt, dass das Bundesverwaltungsgericht gegen die auf Straßenverkehrsrecht gegründete Anordnung eines Saisonverkehrsverbots keine Bedenken erhoben hat (vgl. BVerwG Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 60.85 - NJW 1988, 433).

d) Der Senat hat desweiteren keine durchgreifenden Bedenken dagegen, für das von der Antragsgegnerin zutreffend auf § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 1. Alt. StVO gestützte Verkehrsverbot einen Erforschungszeitraum von 9 1/2 Monaten zuzubilligen. Auf diese Dauer summiert sich das erste von der Antragsgegnerin zunächst auf drei Monate befristete Verkehrsverbot vom 08.03.1994 zusammen mit der insoweit (s. oben I) in Streit befindlichen Anordnung vom 16.06.1994, die eine Geltungsdauer von 6 1/2 Monaten vorsieht. Welche Zeit für die Erforschung im Einzelfall zuzugestehen ist, hängt entscheidend von dem Ziel der Erforschung ab; ein starrer Zeitrahmen lässt sich hierfür nicht festlegen. Wenn - wie hier - ausreichend abgesicherte Erkenntnisse über die Vertretbarkeit der Sperrung einer Innenstadtdurchfahrt und die notwendigen Begleitmaßnahmen gewonnen werden sollen, erscheint eine Erforschungsphase von 3 Monaten, welche die Antragsgegnerin zunächst angeordnet hat, zu kurz. Eine dreimonatige Dauer des Probelaufs erlaubt es nicht, die jahreszeitlichen Veränderungen des Verkehrsgeschehens zu berücksichtigen. Die Erforschung einer derart umfassenden Verlagerung der Verkehrsströme, wie sie als Folge der von der Antragsgegnerin in Betracht gezogenen Innenstadtsperrung zu erwarten ist, verlangt eine Testphase, die Zeiten des "Normal"- Verkehrs wie etwa im Frühjahr oder Herbst einschließt, aber möglichst auch Zeiten besonderen Verkehrsverhaltens wie etwa der Ferienzeit aussondert und andere wie etwa die Vorweihnachtszeit mit erfasst. Zuzubilligen ist im übrigen eine gewisse Zeitdauer, in der sich die Verkehrsteilnehmer an die veränderten Bedingungen im Straßennetz gewöhnen. Erst nach einer Umstellungs- und Übergangsphase kann mit einem stabilen Zustand gerechnet werden, der eine zuverlässige Grundlage für weitere endgültige Entscheidungen zu bilden geeignet ist (vgl. hierzu auch Hess. VGH, Beschl. v. 19.10.1992 - 2 TLH 246/92 - Leitsätze in DÖV 1993, 442).

e) Schließlich hat der Senat bei vorläufiger Beurteilung im Eilverfahren keine genügenden Anhaltspunkte dafür finden können, dass die Antragsgegnerin das ihr durch § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 StVO eröffnete, vom Gericht gemäß § 114 VwGO nur beschränkt überprüfbare Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat. Die Antragsgegnerin hat sehr wohl ihrer Verpflichtung genügt, die Auswirkungen der Probesperrung auf andere Straßen, insbesondere auf den Straßenzug, an dem die Wohnungen der Antragsteller liegen, zu bedenken und bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen. Sie war jedoch nicht gehalten, wegen der Verkehrszunahme auf diesem Straßenzug, die das oben beschriebene Ausmaß erreicht, auf die Probemaßnahme vollkommen zu verzichten (vgl. auch Urt. d. erk. Sen. v. 14.09.1988 - 5 S 33/88 - VBlBW 1989, 225 = UPR 1989, 232, wonach selbst bei einer hier nicht vorliegenden endgültigen Verkehrsberuhigungsmaßnahme keine Verpflichtung besteht, für eine absolut oder auch nur annähernd gleiche Belastung der betroffenen Straßen zu sorgen).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf §§ 25 Abs. 1 S. 3, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 S. 1 und S. 2, 14 Abs. 1 S. 1 GKG. Bei dem vom Verwaltungsgericht zutreffend auf 5.000,00 DM bezifferten Abwehrinteresse jedes Antragstellers ergibt sich für das erstinstanzliche Verfahren der Gesamtbetrag von 25.000,00 DM. Im Beschwerdeverfahren wendet der Senat zur Bestimmung des Interesses der Antragsgegnerin § 13 Abs. 1 S. 2 GKG an.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO).







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