Verwaltungsgericht Hamburg Beschluss vom 02.08.2006 - 15 E 2211/06 - Zur Rechtmäßigkeit der Anordnung einer ärztlichen Untersuchung bei Alkoholproblemen
 

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VG Hamburg v. 02.08.2006: Zur Rechtmäßigkeit der Anordnung einer ärztlichen Untersuchung bei Alkoholproblemen


Das Verwaltungsgericht Hamburg (Beschluss vom 02.08.2006 - 15 E 2211/06) hat entschieden:
Ist bei einem Fahrerlaubnisinhaber außerhalb der Teilnahme am Straßenverkehr an zwei Tagen jeweils ein Blutalkoholwert von deutlich über 2 ‰ festgestellt worden und hat er ferner keine alkoholtypischen Ausfallerscheinungen gezeigt und zudem angegeben, regelmäßig auch Medikamente zur Beruhigung (Diazepam und Adumbran) einzunehmen, so ist gem. § 13 Nr. 1 FeV im Zusammenhang mit einer Alkoholproblematik, nämlich der auf Tatsachen gestützten Annahme einer Alkoholabhängigkeit, lediglich die Anordnung zur Beibringung eines ärztlichen Gutachtens (§ 11 Abs. 2 Satz 3 FeV) gerechtfertigt. Eine neurologisch-psychiatrische Begutachtung verstößt dagegen gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.





Gründe:

Das Rechtsschutzbegehren, gerichtet auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die für sofort vollziehbar erklärte Entziehung der Fahrerlaubnis, ist zulässig. Insbesondere darf es gemäß § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO bereits vor Erhebung der Anfechtungsklage gestellt werden.

Es erweist sich auch als begründet. Gestützt auf § 80 Abs. 5 Satz 1 zweite Alternative VwGO ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen, weil der angegriffene Bescheid bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur gebotenen summarischen Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig sein und den Antragsteller in seinen Rechten verletzen dürfte. Die vom Antragsteller geltend gemachten Belange überwiegen deshalb das von der Antragsgegnerin vertretene öffentliche Interesse daran, seine Teilnahme am Straßenverkehr unverzüglich zu verhindern.

Die Antragsgegnerin hat die angegriffene Verfügung mit Zweifeln an der Eignung des Antragstellers zum Führen eines Kraftfahrzeugs begründet, § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG i.V.m. § 46 Abs. 1 FeV. Die Antragsgegnerin hat diese Zweifel aus § 11 Abs. 8 FeV abgeleitet. Danach darf sie auf die Nichteignung des Betroffenen unter anderem dann schließen, wenn er ein von ihm gefordertes Gutachten nicht (fristgerecht) beigebracht hat. Diese Vorschrift, die unmittelbar nur Fahrerlaubnisbewerber betrifft, findet gemäß § 46 Abs. 3 FeV auch auf Inhaber einer Fahrerlaubnis Anwendung, wenn Tatsachen bekannt werden, die Zweifel an der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen begründen. Zwar mögen solche Tatsachen beim Antragsteller im Hinblick auf seinen nachstehend erwähnten Alkohol- und möglicherweise auch Medikamentenkonsum vorliegen. Auch hat die Antragsgegnerin unter dem 2.9.2005 gegenüber dem Antragsteller die „Beibringung eines fachärztlich neurologisch-psychiatrischen Gutachtens eines Facharztes mit verkehrsmedizinischer Qualifikation“ angeordnet, und der Antragsteller ist dieser Anordnung nicht nachgekommen. Gleichwohl vermag dies den in § 11 Abs. 8 FeV zugelassenen Rückschluss auf die Nichteignung des Antragstellers nicht zu rechtfertigen. Voraussetzung hierfür ist nämlich, dass die Anordnung zur Beibringung eines Gutachtens im Einzelfall rechtmäßig ist (ständ. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urt. v. 12.3.1985, BVerwGE 71 S. 93, 95 f.; OVG Hamburg, Beschl. v. 30.3.2000, VRS 99 S. 235, 237). Daran aber fehlt es im hier vorliegenden Fall. Die Begutachtungsanordnung verstößt unter mehreren Gesichtspunkten gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot.

Die Antragsgegnerin hat vom Antragsteller die Beibringung eines „verkehrsmedizinisch fachärztlich neurologisch-psychiatrischen Gutachtens“ gefordert. Schon wegen des mit jeglicher Untersuchungsanordnung stets verbundenen erheblichen Eingriffs in das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht des hiervon Betroffenen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.6.1993, DVBl. 1993 S. 995 f.) ist der in der Fahrerlaubnis - Verordnung geregelte, nach Maßgabe von Untersuchungsanlass und Eingriffsintensität gestaffelte Katalog als abschließend anzusehen. Der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Vorbehalt des Gesetzes und der Bestimmtheitsgrundsatz sprechen dafür, dass ein Fahrerlaubnisinhaber von vornherein nicht verpflichtet ist, einer im Gesetz nicht vorgesehenen oder in Bezug auf die gesetzlichen Anforderungen nicht hinlänglich begründeten Begutachtensanordnung Folge zu leisten. Die vom Antragsteller geforderte Begutachtung mag zwar im Gesetz vorgesehen sein. Doch genügt sie grundlegenden rechtsstaatlichen Anforderungen nicht. Sie stellt sich als unverhältnismäßiger Eingriff dar, der unzulänglich begründet ist und es zudem an der erforderlichen Bestimmtheit fehlen lässt.

Die Anordnung der Beibringung eines neurologisch-psychiatrischen Gutachtens dürfte unverhältnismäßig sein. Grundsätzlich steht es im Ermessen der Behörde, nach den Umständen des Einzelfalles das Gutachten eines für die jeweilige Fragestellung zuständigen Facharztes mit verkehrsmedizinischer Qualifikation zu fordern, § 13 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 FeV. Doch müssen in jedem Fall nachvollziehbare Anhaltspunkte dafür benannt werden, weshalb das Gutachten des Arztes einer bestimmten Fachrichtung verlangt wird. Dies gilt in besonderem Maße für ein neurologisch-psychiatrisches Gutachten, das naturgemäß die Intimsphäre und damit das Persönlichkeitsrecht der zu untersuchenden Person ganz besonders intensiv berührt. Ein solches Gutachten beschränkt sich nämlich nicht auf die Feststellung rein körperlicher (Sucht)Parameter, sondern erstreckt sich zusätzlich auf die Erforschung und Abklärung neurologischer und insbesondere seelischer Befunde. Dies stellt immer einen gewichtigen Eingriff in die Intimsphäre des Betroffenen dar, die als unantastbarer Bereich privater Lebensgestaltung gegenüber aller staatlichen Gewalt Schutz und Achtung beansprucht (vgl. etwa BVerfG, a.a.O.). Den besonderen Eingriffsgehalt der psychologischen Untersuchung der Eignung eines Fahrerlaubnisinhabers hat das Bundesverfassungsgericht darin gesehen, dass sich der Betroffene einer seinen Charakter, seine Selbstachtung und sein Ansehen berührenden Untersuchung in einer verhörähnlichen Situation zu unterziehen habe (BVerfG, a.a.O. S.996). Nichts anderes gilt für eine psychiatrische Untersuchung. Ihre Anordnung unterliegt deshalb den sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Beschränkungen und erfordert einen besonderen Begründungsbedarf sowie die nachvollziehbare Angabe sie rechtfertigender Tatsachen. Dies lässt die hier in Rede stehende Anordnung jedoch vermissen.

Die Antragsgegnerin hat ihr Begehren auf § 13 Nr. 1 FeV gestützt und in der Sache damit begründet, dass beim Antragsteller außerhalb der Teilnahme am Straßenverkehr (unstreitig) an zwei Tagen jeweils ein Blutalkoholwert von deutlich über zwei Promille festgestellt worden war, der Antragsteller ferner keine alkoholtypischen Ausfallerscheinungen gezeigt und zudem angegeben habe, regelmäßig auch Medikamente zur Beruhigung (Diazepam und Adumbran) einzunehmen. § 13 Nr. 1 FeV rechtfertigt im Zusammenhang mit einer Alkoholproblematik, nämlich der auf Tatsachen gestützten Annahme einer Alkoholabhängigkeit, lediglich die Anordnung zur Beibringung eines ärztlichen Gutachtens (§ 11 Abs. 2 Satz 3 FeV). Der rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtet die Antragsgegnerin, sich bei der Sachverhaltsaufklärung auf die Gewinnung der objektiv erforderlichen Erkenntnisse zu beschränken. Die Intimsphäre des Betroffenen darf nur nach dieser Maßgabe tangiert werden. Dies ist auch im System der Fahrerlaubnis-Verordnung selbst angelegt. Nach Auffassung der Kammer ist es als Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz grundsätzlich unzulässig, zur Abklärung einer möglicherweise bestehenden Alkoholabhängigkeit ohne weiteres eine neurologisch-psychiatrische Begutachtung anzuordnen. Wie sich aus der Zusammenschau mit § 13 Nr. 2 FeV ergibt, ist mit einem ärztlichen Gutachten in Zusammenhang mit einer abzuklärenden Alkoholabhängigkeit in erster Linie ein sich auf somatische Befunde beschränkendes Gutachten gemeint. Denn ein medizinisch-psychologisches Gutachten, welches ebenfalls in die seelischen Beweggründe des Betroffenen eindringt und das Persönlichkeitsrecht des Gebotsadressaten wesentlich nachhaltiger berührt als eine rein physische Untersuchung (vgl. BVerfG, a.a.O.), darf nur unter den Voraussetzungen des § 13 Nr. 2 FeV angefordert werden. Zu den Voraussetzungen zählt jedoch nach § 13 Nr. 2 lit. a) 1. Alt. FeV, dass nach einem bereits vorliegenden ärztlichen Gutachten zwar keine Alkoholabhängigkeit, jedoch Anzeichen für Alkoholmissbrauch vorliegen. Es soll und darf mithin die Psyche des auf Alkoholabhängigkeit zu untersuchenden Verkehrsteilnehmers grundsätzlich nicht von vornherein, sondern erst nach somatischer Abklärung in eine weitergehende Untersuchung einbezogen werden. Weshalb es sich im Falle des Antragstellers anders verhalten sollte, ist der Untersuchungsanordnung nicht zu entnehmen. Insbesondere vermag der ausdrücklich in die Begründung einbezogene Medikamentenkonsum des Antragstellers die angeordnete Begutachtung nicht zu rechtfertigen. Dies gilt schon deshalb, weil die ausdrücklich herangezogene Rechtsgrundlage, § 13 Nr. 1 FeV, sich auf die Abklärung von Eignungszweifeln bei einer Alkoholproblematik beschränkt. Die entsprechende Klärung im Hinblick auf Arzneimittel ist in § 14 FeV geregelt. Die Antragsgegnerin hat auf diese Regelung jedoch weder Bezug genommen, noch ist ersichtlich, dass die Tatbestandsvoraussetzungen für eine solche gutachtliche Abklärung gegeben wären.

Durchgreifende Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Begutachtungsanordnung ergeben sich über die vorstehend geäußerten Bedenken hinaus daraus, dass sie keine konkrete durch die Untersuchung zu klärende Fragestellung enthält. Das ist grundsätzlich mit den Anforderungen an die Bestimmtheit eines belastenden Eingriffs nicht zu vereinbaren (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 7.7.1994, VRS 89 S. 152, 154; OVG Münster, Beschl. v. 4.9.2000, DAR 2001 S. 88). Eine konkrete Fragestellung entspricht überdies dem in § 11 Abs. 6 Satz 1 FeV aufgestellten gesetzlichen Erfordernis. Danach hat die Fahrerlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls in der Anordnung zur Beibringung des Gutachtens festzulegen, welche Fragen im Hinblick auf die Eignung oder Befähigung des Betroffenen zum Führern von Kraftfahrzeugen zu klären sind. Zusätzlich dient die Fragestellung, wie bereits erwähnt, auch der nachvollziehbaren Auswahl des jeweiligen Facharztes, § 11 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 FeV. Jedenfalls unter diesem Gesichtspunkt, nämlich der Begründung und Rechtfertigung einer Untersuchung mit ganz erheblicher Eingriffsintensität, kann auf eine präzise Fragestellung, die eine die Verletzung des grundrechtlichen Schutzbereichs legitimierende und sie zugleich limitierende Funktion hat, schwerlich verzichtet werden.

Dies Defizit kann auch durch einen Verweis auf die Anordnungsgründe (S. 16 – 18 der Sachakte) nicht kompensiert werden. Ob es mit dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz überhaupt vereinbar wäre, die Begründung für die Anordnung eines erheblichen Eingriffs in grundrechtlich geschützte Bereiche im Wege der Auslegung zu ermitteln, mag dahinstehen (mit Einschränkungen bejahend OVG Hamburg, a.a.O.). Denn dies würde voraussetzen, dass die Begründung insoweit eindeutige Aufschlüsse vermittelt. Daran aber fehlt es hier. Die Begründung der vorliegenden Anordnung vermag einen in Frageform gefassten konkreten Untersuchungsauftrag nicht zu ersetzen, weil sie insgesamt diffus ist. Eine nachvollziehbare Begründung dafür, dass es zur Überprüfung der Fahreignung des Antragstellers einer neurologisch-psychiatrischen Abklärung bedarf, ist der Anordnungsbegründung nicht zu entnehmen. Dort werden verschiedene Untersuchungsgegenstände - namentlich Alkoholabhängigkeit, Alkoholmissbrauch, missbräuchliche Einnahme von psychoaktiv wirkenden Arzneimitteln - mit jeweils unterschiedlichen Untersuchungsanforderungen und Untersuchungsvoraussetzungen ohne erkennbaren inneren Zusammenhang und ohne Bindung an bestimmte Anknüpfungstatsachen angeführt. Nach der von der Antragsgegnerin gewählten Ermächtigungsgrundlage, § 13 Nr. 1 FeV, war ohnehin nur die Frage einer etwaigen Alkoholabhängigkeit des Antragstellers zu klären. Die Begutachtung wegen Alkoholmissbrauchs und missbräuchlicher Arzneimitteleinnahme ist, wie ausgeführt, in besonderen Tatbeständen geregelt. Ferner wird etwa die empirische belegte Erfahrung, dass Blutalkoholkonzentrationen über 1,5 Promille die Annahme eines „chronischen Alkoholkonsums“ annehmen lassen, auf Erhebungen bei Kraftfahrern im Straßenverkehr bezogen. Der Antragsteller ist jedoch im Straßenverkehr unstreitig überhaupt nicht aufgefallen. Für die aufgezählten insgesamt 6 Kriterien für die Annahme von Alkoholabhängigkeit wird keine einzige konkrete Anknüpfungstatsache in Bezug auf den Antragsteller genannt. So erwecken die Ausführungen zur Begründung der Maßnahme insgesamt den Eindruck, als seien Textbausteinelemente unverbunden zusammengestellt worden. Eine die angeordnete Untersuchung legitimierende und sie zugleich limitierende Funktion können diese Darlegungen nicht erfüllen. Ihr Adressat vermag nicht einmal im Ansatz nachzuvollziehen, welche Aspekte seiner Persönlichkeit aus welchen Gründen mit welchen Untersuchungsmethoden erforscht werden sollen und in welchem Umfang er von Rechts wegen seinen Intimbereich dem Gutachter zu öffnen hat. Eine derart begründete Anordnung macht den Betroffenen auf mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Schutz der Menschenwürde und der Persönlichkeitsrechte unvereinbare Weise zum bloßen Objekt eines Verfahrens, weil er sich ohne nachvollziehbare Begründung einer buchstäblich grenzenlosen Ausforschung ausgesetzt sieht.

Bei einer Gesamtbewertung ist die Begutachtungsanordnung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig. Diese rechtsfehlerhafte Anordnung kann auch nicht nachträglich im Widerspruchsverfahren geheilt werden. Sie ist als Verfahrenshandlung auf ein bestimmtes Verwaltungsverfahren bezogen. Unmittelbare Rechtsnachteile ergeben sich kraft besonderer gesetzlicher Anordnung, § 11 Abs. 8 FeV, erst aus ihrer Nichtbefolgung, die im Sinne einer Fiktion der Nichteignung als Tatbestandsvoraussetzung für die Entziehung der Fahrerlaubnis ausgestaltet ist. Selbst wenn die Recht- und Zweckmäßigkeitsprüfung im Widerspruchsverfahren, welche auf den jeweils angegriffenen Verwaltungsakt beschränkt ist, § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO, auf das außerhalb des Verwaltungsakts liegende Realhandeln erstreckt und die rechtsfehlerhafte Anordnung nachgebessert würde, müsste es dabei bleiben, dass dem Antragsteller keine Rechtsnachteile daraus erwachsen dürfen, dass er einer rechtswidrigen Anordnung nicht nachgekommen ist. Die Voraussetzungen für die Fiktion der Ungeeignetheit des Antragstellers waren objektiv nicht erfüllt. Die Entziehung der Fahrerlaubnis wird spätestens im verwaltungsgerichtlichen Verfahren aufzuheben sein. Dem Antragsteller ist infolgedessen der begehrte vorläufige Rechtsschutz zu gewähren.

Gemäß § 154 Abs. 1 VwGO hat die unterlegene Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist die Hälfte des in der Hauptsache mit 7.500,00 EUR zu beziffernden Streitwertes anzunehmen.











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