VGH München v. 04.12.2014: Zur Bindungswirkung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO)

1. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung soll eine bundesweit einheitliche Anwendung des § 45 StVO sicherstellen. Die VwV-StVO stellt eine innerdienstliche Anordnung zur Ausübung des Ermessens dar, die (nur) die Verwaltung im behördlichen Instanzenzug bindet, nicht aber die Gerichte.
   
   
2. Als Beschränkung des fließenden Verkehrs darf die zuständige Behörde eine Radwegbenutzungspflicht nur anordnen, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter – also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs – erheblich übersteigt (§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO). Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können insbesondere aufgrund der Streckenführung, dem Ausbauzustand, witterungsbedingten Einflüssen, der Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen anzunehmen sein.

Siehe auch Verkehrszeichen - Verkehrsschilder - Verkehrseinrichtungen und Radweg und Radwegbenutzungspflicht


Gründe:

I.

Gegenstand der Klage ist die Rechtmäßigkeit einer durch Verkehrszeichen (Vorschriftzeichen 240) angeordneten Radwegbenutzungspflicht im Verlauf einer Staatsstraße auf einer Länge von ca. 1.200 m.

In den Jahren 2011 und 2012 bat der Kläger das Landratsamt Erlangen-​Höchstadt (im Folgenden: Landratsamt) mit mehreren Schreiben um Überprüfung der Beschilderungen, insbesondere der beiderseitigen Radwegbenutzungspflicht, entlang der Staatsstraße St 2240 im Bereich der Gemeinden U. und B.. Durch verkehrsrechtliche Anordnungen vom 15. März 2012 hob das Landratsamt die Benutzungspflicht in Fahrtrichtung links für Teile des Radwegs auf und teilte dem Kläger nach Abstimmung mit dem Staatlichen Bauamt Nürnberg und der örtlichen Polizeidienststelle mit Schreiben vom 19. Juli 2012 mit, aus Gründen der Verkehrssicherheit sei es erforderlich, die Benutzungspflicht im Übrigen aufrecht zu erhalten.

Die beim Verwaltungsgericht Ansbach erhobene Klage mit dem Antrag, die Anordnungen der Radwegbenutzungspflichten im Verlauf der E. Straße von Hausnummer 10 A im Ortsgebiet U. (kurz vor der B.Straße) bis zum Abzweig nach S. im Ortsgebiet B. (B… Straße) in beiden Fahrtrichtungen aufzuheben und den Beklagten zur Entfernung der entsprechenden Verkehrszeichen zu verpflichten, hat das Verwaltungsgericht nach Durchführung eines Ortstermins mit Urteil vom 17. Oktober 2013 abgewiesen. Die Klage sei zwar zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben, da es sich bei dem Schreiben des Landratsamts vom 19. Juli 2012 um einen Zweitbescheid handele. Sie sei jedoch unbegründet. Aufgrund der hohen Verkehrsbelastung, der straßenbaulichen Verhältnisse, der vorgeprägten örtlichen Situation, der Fahrbahnbreiten und der vorhandenen Busspur liege eine qualifizierte Gefährdungslage vor, angesichts derer die verpflichtende Nutzung des Radwegs auch unter Berücksichtigung seines Ausbauzustands zumutbar sei und deshalb zur Förderung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ermessensfehlerfrei habe angeordnet werden können. Hierbei sei keine kleinräumige oder gar punktuelle Betrachtung anzustellen, sondern eine Gesamtbetrachtung des betroffenen Streckenabschnitts im Sinne eines „einheitlichen“ und/oder „natürlichen“ Regelungsabschnitts. Der gemeinsame Geh- und Radweg könne trotz der nicht immer der VwV-​StVO entsprechenden Breiten bei vorsichtiger, vorausschauender Fahrweise jedem Fahrradfahrer und auch entgegenkommenden Fußgängern zugemutet werden. Auf eine optimale Bedienung gerade seiner Bedürfnisse als Radfahrer habe der Kläger keinen Anspruch.

Zur Begründung des hiergegen eingereichten Antrags auf Zulassung der Berufung, dem der Beklagte entgegentritt, lässt der Kläger ausführen, es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass von der VwV-​StVO keine Bindungswirkung für die Behörde ausgehe. Der Beklagte sei von den Vorgaben hinsichtlich der Mindestbreiten und Sichtbeziehungen abgewichen, ohne darzulegen, ob der vorliegende Sachverhalt eine wesentliche Besonderheit aufweise. Auch das Verwaltungsgericht habe sich nicht damit auseinandergesetzt, ob ein atypischer Fall gegeben sei, der ein Abweichen von der VwV-​StVO rechtfertigen könne. Die Rechtssache weise wegen der unterbliebenen Prüfung, ob eine erhöhte Gefährdungslage und atypische Fallgestaltung vorliege, die ein Abweichen vom Regelfall der VwV-​StVO rechtfertige, auch besondere rechtliche Schwierigkeiten auf und habe grundsätzliche Bedeutung. Schließlich sei die Berufung auch wegen Divergenz zuzulassen, weil das angefochtene Urteil von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. April 2012 und dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. April 2011 hinsichtlich der dort festgelegten Voraussetzungen für die Nichteinhaltung der Vorgaben der VwV-​StVO abweiche.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen sowie auf die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.


II.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung ist abzulehnen.

1. Aus den zur Begründung des Zulassungsantrags dargelegten Gründen, auf die sich die Prüfung gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO beschränkt (BayVerfGH, E.v. 14.2.2006 – Vf. 133-​VI-​04 – VerfGH 59, 47/52; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 124a Rn. 54), ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Ernstliche Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung der angefochtenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt (BVerfG, B.v. 21.12.2009 – 1 BvR 812/ 09 – NJW 2010, 1062 Rn. 16; B.v. 16.7.2013 – 1 BvR 3057/11 – BVerfGE 134, 106 Rn. 36). Das ist hier nicht der Fall.

a) Es kann dahinstehen, ob die Mitteilung des Landratsamts vom 19. Juli 2012 als Zweitbescheid im Sinne einer erneuten verkehrsrechtlichen Anordnung anzusehen ist, der dem Kläger die Möglichkeit der Anfechtungsklage innerhalb der Jahresfrist (§ 74 Abs. 1, § 58 Abs. 2 VwGO) eröffnet hat (vgl. BayVGH, U.v. 11.8.2009 – 11 B 08.186 – juris Rn. 29), oder ob das Landratsamt ihm lediglich die Gründe erläutert hat, aus denen es an der bereits früher festgelegten Radwegbenutzungspflicht festhält. Wäre Letzteres anzunehmen, käme es für die Zulässigkeit der Klage darauf an, wann der Kläger erstmals auf die entsprechenden Verkehrszeichen getroffen ist (vgl. BayVGH, U.v. 6.4.2011 – 11 B 08.1892 – BayVBl 2011, 504 Rn. 24; B.v. 22.4.2013 – 11 B 12.2671 – juris Rn. 23). Für die Annahme eines Zweitbescheids spricht jedoch, dass der Kläger das Landratsamt mit Schreiben vom 12. Oktober 2011 ausdrücklich um eine „Überprüfung und Neubescheidung der Straßenverkehrsbeschilderung an der St 2240“ gebeten hatte und das Landratsamt daraufhin – ohne sich gegenüber dem Kläger auf die Unanfechtbarkeit früherer Anordnungen zu berufen – in eine eingehende Prüfung der seit der ursprünglichen Anordnung veränderten örtlichen Verhältnisse unter Beteiligung der örtlichen Polizei und des Straßenbaulastträgers eingetreten ist mit dem Ergebnis einer teilweisen Aufhebung der linksseitigen Radwegbenutzungspflichten (verkehrsrechtliche Anordnungen vom 15.3.2012) und der Aufrechterhaltung im Übrigen entsprechend der Mitteilung vom 19. Juli 2012. Auch das Landratsamt hat in seiner Klageerwiderung vom 9. Oktober 2012 ausdrücklich eingeräumt, das Schreiben vom 19. Juli 2012 könne als Neuverbescheidung angesehen werden. Letztendlich kommt es darauf jedoch nicht an, da das Verwaltungsgericht die Klage jedenfalls zu Recht als unbegründet abgewiesen hat.

b) Soweit der Kläger hiergegen einwendet, das Verwaltungsgericht habe eine Bindungswirkung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-​Ordnung (VwV-​StVO) für die Behörde zu Unrecht verneint, kann er damit keinen Erfolg haben. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht eine Bindungswirkung nur für die Gerichte verneint und hierzu ausgeführt, die VwV-​StVO stelle eine innerdienstliche Anordnung zur Ausübung des Ermessens dar, die (nur) die Verwaltung im behördlichen Instanzenzug binde. Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (B.v. 16.4.2012 – 3 B 62.11 – NJW 2012, 3048 Rn. 30) und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 6.4.2011 – 11 B 08.1892 – BayVBl 2011, 504 Rn. 38; B.v. 22.4.2013 – 11 ZB 13.490 – juris Rn. 12). Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-​Ordnung soll eine bundesweit einheitliche Anwendung des § 45 StVO sicherstellen. Sie ist zwar für die Behörde verbindlich, solange der zu entscheidende Sachverhalt sich nicht als atypisch darstellt. Es handelt sich jedoch nicht um materielles Recht, welches auch das Gericht binden würde.

Das Landratsamt hat bei der Anordnung und Aufrechterhaltung der Radwegbenutzungspflicht im streitgegenständlichen Bereich auch nicht ermessensfehlerhaft gehandelt. Eine Pflicht, Radwege in der jeweiligen Fahrtrichtung zu benutzen, besteht nach § 2 Abs. 4 Satz 2 der Straßenverkehrs-​Ordnung (StVO) vom 6. März 2013 (BGBl I S. 367), zuletzt geändert durch Verordnung vom 22. Oktober 2014 (BGBl I S. 1635), nur, wenn dies durch Zeichen 237, 241 oder – wie hier – durch Zeichen 240 (Gemeinsamer Geh- und Radweg) der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO angeordnet ist. Als Beschränkung des fließenden Verkehrs darf die zuständige Behörde eine Radwegbenutzungspflicht – abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen – nur anordnen, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter – also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs – erheblich übersteigt (§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO). Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können insbesondere aufgrund der Streckenführung, dem Ausbauzustand, witterungsbedingten Einflüssen, der Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen anzunehmen sein (BVerwG, U.v. 18.11.2010 – 3 C 42.09 – BVerwGE 138, 159 Rn. 26). Dass solche Verhältnisse hier im Hinblick auf die vom Beklagten mit täglich 15.960 Kraftfahrzeugen und 485 Schwerfahrzeugen angegebene und damit deutlich überdurchschnittliche Verkehrsbelastung, der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h und des in westlicher Richtung verlaufenden Bussonderfahrstreifens für den öffentlichen Personennahverkehr vorliegen, hat der Kläger im Ausgangsverfahren mit Schriftsatz vom 6. Mai 2013 ausdrücklich zugestanden und auch in seinem Zulassungsantrag nicht in Frage gestellt. Das gefahrlose Überholen eines die Fahrbahn benutzenden Radfahrers mit dem gebotenen Seitenabstand (§ 5 Abs. 4 Satz 2 StVO) erscheint auch nach Auffassung des Senats aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse bei Gegenverkehr, insbesondere in Spitzenzeiten während des Berufsverkehrs, nicht möglich und eine Trennung des Kfz- und Radverkehrs daher grundsätzlich geboten.

Liegen die Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO – wie hier – vor, kommt es für die Ermessensausübung der Verkehrsbehörde nach der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-​Ordnung zu § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO auf die Zumutbarkeit der Radwegbenutzung, insbesondere dessen lichte Breite, und die Linienführung an. Allerdings sind diese Vorgaben – wie bereits ausgeführt – für die Gerichte nicht bindend. Außerdem schreibt die VwV-​StVO die Breite von innerorts mindestens 2,50 m und außerorts mindestens 2,00 m für das Zeichen 240 nicht zwingend vor („soll in der Regel …“) und lässt Abweichungen an kurzen Abschnitten unter Wahrung der Verkehrssicherheit zu, wenn es aufgrund der örtlichen oder verkehrlichen Verhältnisse erforderlich und verhältnismäßig ist. Soweit der Senat in seinem Urteil vom 6. April 2011 (11 B 08.1892 – BayVBl 2011, 504 Rn. 38) die Rechtmäßigkeit der Benutzungspflicht für einen nicht den Mindestanforderungen der VwV-​StVO entsprechenden Radweg bejaht hat, wenn die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer zu einer im Verhältnis zu der Gefahr im Sinn von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nochmals deutlich gesteigerten Gefährdung der Radfahrer selbst führen würde, ein Radweg vorhanden ist, dessen Benutzung zumutbar ist und ein Ausbau des vorhandenen Radwegs aufgrund der örtlichen Gegebenheiten nicht ohne weiteres möglich ist, handelt es sich hierbei nicht um zwingende Voraussetzungen für eine ermessensfehlerfreie Entscheidung. Dies kommt bereits durch den Zusatz „jedenfalls dann“ zum Ausdruck. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 16. April 2012 (3 B 62.11 – NJW 2012, 3048 Rn. 8) ausgeführt, entscheidend sei, ob die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer im Einzelfall zu einer Gefährdungssituation im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO führen würde, die auch mit Blick auf den Ausbauzustand des Radwegs nicht hinnehmbar sei.

Hiervon konnten der Beklagte und das Verwaltungsgericht vorliegend ausgehen. Wie dem vom Kläger in seine Klagebegründung vom 25. August 2012 eingefügten Kartenausschnitt zu entnehmen ist, unterschreitet der Radweg auch nach seiner Auffassung nur in Teilbereichen die Mindestbreite nach der VwV-​StVO. Insoweit hat aber das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass bei einem einheitlichen Regelungsabschnitt eine Gesamtbetrachtung und keine kleinräumige oder gar punktuelle Betrachtung anzustellen ist. Dem ist zuzustimmen. Würde die Benutzungspflicht des nördlich der Fahrbahn verlaufenden Radwegs dort, wo er nach Angaben des Klägers lediglich eine Breite von 1,80 m bzw. 2,00 m aufweist, aufgehoben, dürften Radfahrer von U. in Richtung B. in diesem Bereich die Fahrbahn benutzen, obwohl in Fahrtrichtung rechts von ihnen eine Busspur verläuft, auf der Busse in engen Zeittakten (10 Minuten im Berufsverkehr) mit einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h verkehren. Würden Radfahrer dabei – womit insbesondere im Berufsverkehr gerechnet werden muss – durch von hinten auffahrende oder nicht mit dem gebotenen Seitenabstand überholende Kraftfahrzeuge bedrängt, bliebe ihnen als Ausweichmöglichkeit nur der Bussonderfahrstreifen. Dass hierdurch für Radfahrer eine Gefährdungssituation entstünde, die auch mit Blick auf den Ausbauzustand des Radwegs nicht hinnehmbar wäre, hat die Polizeiinspektion Erlangen-​Land in ihrer Stellungnahme vom 25. September 2012, die sich das Landratsamt durch deren Einführung in das Verfahren zu eigen gemacht hat, zu Recht hervorgehoben. Auch das Verwaltungsgericht hat auf diesen Umstand zutreffend hingewiesen.

Zu den übrigen vom Kläger besonders problematisierten Teilbereichen des Radwegs hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen dargelegt, beim Ortstermin seien keine für Fahrradfahrer oder andere Verkehrsteilnehmer unzumutbaren Verhältnisse erkennbar gewesen. Vielmehr könne der Radweg bei vorsichtiger, vorausschauender Fahrweise (§ 1 StVO) jedem Fahrradfahrer und auch entgegenkommenden Fußgängern zugemutet werden. Dem ist der Kläger in seiner Antragsbegründung nicht substantiiert entgegengetreten.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer Radwegbenutzungspflicht sind durch die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 18.11.2010 – 3 C 42.09 – BVerwGE 138, 159; B.v. 16.4.2012 – 3 B 62.11 – NJW 2012, 3048) und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs als Vorinstanz (U.v. 11.8.2009 – 11 B 08.186; U.v. 6.4.2011 – 11 B 08.1892) grundsätzlich geklärt. Danach kann die Anordnung einer Radwegbenutzungspflicht auch bei Unterschreitung der in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-​Ordnung vorgesehenen Mindestbreite des Radweges rechtmäßig sein, wenn die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer zu einer auch mit Blick auf den Ausbauzustand des Radwegs nicht hinnehmbaren Gefährdungssituation führen würde. Die Antragsbegründung zeigt weder darüber hinausgehende, noch ungeklärte Rechtsfragen noch besondere rechtliche Schwierigkeiten auf. Ob die Anordnung einer Radwegbenutzungspflicht auch bei einer Abweichung von den Vorgaben der VwV-​StVO gerechtfertigt ist, entzieht sich einer fallübergreifenden Betrachtung und kann nur für den jeweiligen Einzelfall unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse beurteilt werden (vgl. BVerwG, B.v. 16.4.2012 – 3 B 62.11 – NJW 2012, 3048 Rn. 41).

3. Schließlich liegt auch der Zulassungsgrund der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) nicht vor. Soweit der Kläger hierzu vorträgt, das Urteil weiche von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. April 2012 (3 B 62.11 – NJW 2012, 3048) und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. August 2009 (11 B 08.1892) ab und beruhe auf dieser Abweichung, weil das Verwaltungsgericht die dort aufgestellten Voraussetzungen (nochmals deutlich gesteigerte Gefährdung der Radfahrer bei Mitbenutzung der Fahrbahn, Zumutbarkeit der Benutzung des Radwegs, Ausbau des Radwegs nicht ohne weiteres möglich) nicht geprüft habe, wird damit keine Divergenz dargelegt. Hierzu wäre es erforderlich gewesen, aufzuzeigen, dass das Erstgericht einen abstrakten Rechtssatz aufgestellt hat, der von einem ebensolchen abstrakten Rechtssatz der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht. Allein die fehlerhafte Anwendung eines solchen von den genannten Gerichten aufgestellten abstrakten Rechtssatzes im Sinne einer „Subsumtionsdivergenz“ erfüllt jedoch nicht die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (vgl. BVerwG, B.v. 16.4.2012 – 3 B 62.11 – NJW 2012, 3048 Rn. 43; BayVGH, B.v. 22.4.2013 – 11 ZB 13.490 – juris Rn. 13; Happ in Eyermann, VwGO, § 124 Rn. 42, § 124a Rn. 73 m.w.N.). Im Übrigen haben – wie bereits ausgeführt – das Bundesverwaltungsgericht und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Rechtmäßigkeit der Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht unter den genannten Voraussetzungen zwar bejaht, diese aber keineswegs als zwingend angesehen. Erforderlich, aber auch ausreichend ist vielmehr, dass die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrer im Einzelfall zu einer Gefährdungssituation im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO führen würde, die auch mit Blick auf den Ausbauzustand des Radwegs nicht hinnehmbar ist. Davon sind der Beklagte und das Verwaltungsgericht vorliegend zu Recht ausgegangen.

4. Als unterlegener Rechtsmittelführer hat der Kläger die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 und § 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der 2013 aktualisierten Fassung. 5. Dieser Beschluss, mit dem die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig wird (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO), ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).